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1. Qu'est-ce qu'un réseau de chaleur ?
Un réseau de chaleur est un ensemble d'infrastructures visant à acheminer de la chaleur produite par une ou plusieurs installations, centralisée(s) ou décentralisée(s), vers plusieurs sites de consommation, à l'échelle d'un quartier ou d'une ville par exemple. Le réseau de chaleur se distingue donc des systèmes de chauffage « traditionnels » où la chaleur est produite là où elle consommée, à partir d'électricité, de gaz naturel ou de mazout.
La Wallonie comptait en 2019 quarante-six réseaux de chaleur détenus principalement par les pouvoirs publics et situés dans les zones rurales[1]. Parmi ces réseaux, quarante-deux sont alimentés en chaleur issue de la biomasse, deux à partir de gaz naturel, un à partir de géothermie profonde et un à partir d’énergie fatale. Les réseaux de chaleur en Wallonie produisaient en 2019 402 GWh et distribuaient 190 GWh d'énergie thermique[2].
2. Comment les réseaux de chaleur peuvent-ils jouer un rôle dans la transition énergétique ?
Ces dernières décennies, l'attention des décideurs politiques s'est surtout concentrée sur la décarbonation de la production électrique. Les instances européennes et nationales accordent désormais une importance grandissante à la décarbonation de la production d'énergie thermique qui représente environ la moitié de la consommation d’énergie finale au niveau de l'Union européenne.Pour diminuer l'empreinte carbone du chauffage et favoriser l'essor de la chaleur verte, les autorités publiques comptent notamment sur les réseaux de chaleur, lesquels peuvent conduire à une meilleure efficacité énergétique et encourager le développement de la chaleur verte issue de chaufferies biomasse, de la géothermie profonde ou des unités de cogénération.
Les réseaux de chaleur présentent également un potentiel économique, à condition que leur déploiement s'accompagne d'une utilisation plus rationnelle des ressources, d'une diminution de la facture énergétique des consommateurs et de nouvelles perspectives de croissance et d'emploi.
3. Pas encore d'encadrement juridique des réseaux de chaleur en Wallonie
A travers le Plan national énergie-climat, la Région wallonne s'est fixé des objectifs ambitieux en matière de chaleur verte avec une production estimée à 14,2 TWh à l'horizon 2030, ce qui représenterait une part de 24,7% dans la consommation finale brute de chaleur (par rapport à 13,1% en 2015 et 14,7% en 2020). Sur le plan de l'efficacité énergétique, la Région wallonne prévoit également à l'horizon 2030 de réduire la consommation finale sur son territoire de 11% par rapport au scénario de référence[3].
Pour atteindre ces objectifs, la Région wallonne a reconnu le potentiel des réseaux de chaleur mais tarde à leur accorder un cadre juridique propre. Les autorités ont déclaré vouloir maintenir divers mécanismes qui soutiennent indirectement les réseaux de chaleurs, tels que les aides à l'investissement UDE et le régime des certificats verts pour les filières biomasse et cogénération. La Région précise toutefois que ces soutiens financiers ne seront maintenus que dans la mesure du possible, en fonction des priorités budgétaires wallonnes et du respect des règles européennes en matière d’aides d’Etat. Ces déclarations ne sont pas de nature à encourager de potentiels investisseurs, notamment compte tenu du fait que les enveloppes de certificats verts annoncées jusqu'en 2030 ne semblent pas en accord avec les trajectoires de développement des énergies renouvelables définies par la Région, en particulier s'agissant de la filière biomasse[4]. Le Ministre Henry a cependant récemment déclaré qu'il n'excluait pas la création de nouveaux mécanismes d'aide pour les réseaux d'énergie thermique renouvelable[5].
Les autorités wallonnes envisagent également de soutenir les réseaux de chaleur par des mesures non financières, notamment par des accords de branches pour les industries énergivores. Ces accords prévoiraient des engagements en matière d'efficacité énergétique et de réduction des émissions de CO2 et imposeraient de systématiquement évaluer les possibilités de valoriser la chaleur et le froid fatals et l'opportunité d'installer des cogénérations fossiles et ou des unités biomasse. Des allégements des contraintes administratives en faveur de la cogénération et de la gazéfication de biomasse seraient également à l'agenda des pouvoirs publics.
L'actuelle absence de mécanismes de soutien dédiés au réseaux de chaleur est notamment due au fait que ces réseaux ne sont pas encore encadrés juridiquement en Wallonie. Contrairement à la Flandres[6], la Wallonie a jusqu'à présent eu une approche plus circonspecte vis-à-vis des réseaux de chaleur en considérant qu'il appartenait au marché d'évaluer leurs mérites et d'éventuellement permettre leur essor[7].
Cependant, les partisans des réseaux de chaleur pointent du doigt des obstacles qui entravent le développement des réseaux de chaleur dont l'absence de cartographie claire de la chaleur en Wallonie, des règles de PEB injustement défavorables[8] et une certaine réticence des gestionnaire de réseau de distribution.
Les nouvelles directives européennes du Clean Energy Package ont rendu plus pressant le besoin de se doter d'un cadre juridique propre aux réseaux de chaleur[9]. Le précédent gouvernement a déposé en mai 2019 un projet de décret visant à introduire en droit wallon la notion de réseau d'énergie thermique (recouvrant à la fois les réseaux de chaleur et de froid) et à poser, de manière minimaliste, les règles de marché applicables à ces réseaux. Ce projet n'a pas encore été débattu et l'actuel gouvernement examine les suites qu'il souhaite donner au dossier. En tout état de cause, certaines dispositions de la directive 2018/2001 relatives aux réseaux de chaleur et de froid doivent être transposées, par décret ou par arrêté d'exécution, avant le 30 juin 2021.
4. Quel modèle de marché pour les réseaux de chaleur ?
Le champ d'application des règles de marché dépend principalement de la définition qui sera donnée aux réseaux d'énergie thermique. La CWaPE et le CESE wallon ont mis en garde le gouvernement contre une définition trop large qui inclurait n'importe quelle situation dans laquelle une production centralisée de chauffage alimente plusieurs sites.
Le projet de décret prévoit que la vente de chaleur via un réseau de chaleur suppose, d'une part, la désignation d'un fournisseur et, d'autre part, la désignation d'un opérateur du réseau. Toutefois, le projet de décret n'interdit pas le cumul de ces fonctions, auxquelles peut également s'ajouter la fonction de producteur. En effet, les exigences d'unbundling ne se justifient pas pour l'instant compte tenu de la taille limitée des réseaux et de la flexibilité dont ils doivent bénéficier pour se développer.
Les règles de raccordement et d'accès doivent être définies en premier lieu par l'opérateur du réseau et, selon le projet de décret, pourraient être modalisées par arrêté de gouvernement. L'opérateur du réseau devrait disposer de compétences et de ressources suffisantes pour assurer les missions imposées par le projet de décret. Nous pensons, en plus de la gestion des flux, à la gestion des données de production thermique, au raccordement, au scellement, débranchement et rebranchement des utilisateurs du réseau, à la détection des fraudes, à la protection des données personnelles, au traitement non discriminatoire des utilisateurs (sans préjudice de l'accès prioritaire qui sera éventuellement donné à la production renouvelable), etc…
En outre, le projet de décret n'aborde pas d'autres obligations relatives par exemple à la gestion des pertes thermiques du réseau ni la question de savoir qui du fournisseur ou de l'opérateur devra compenser et répercuter ces pertes. La question des tarifs, en particulier leur méthode de calcul et leur éventuelle approbation, n'est pas davantage abordée.
Ces obligations posent la question de savoir quelles seront les entités les plus à même de gérer un réseau de chaleur dans le futur. La plupart des réseaux de chaleur sont actuellement détenus et exploités par des pouvoirs publics pour les besoins de certains usagers bien particuliers mais, dans l'hypothèse où les réseaux de chaleur grandiront et/ou se multiplieront, de nouveaux acteurs possédant les compétences et les moyens requis pourraient se profiler.
Cependant, compte tenu du manque de visibilité quant aux incitants financiers et de la durée d'amortissement des investissements, il n'est pas garanti que l'initiative privée suffise à rencontrer les objectifs en matière de chaleur verte et de réseaux de chaleur. Il est donc très vraisemblable que des personnes morales de droit public ou des formes plus ou moins originales de partenariat public-privé verront le jour. En effet, de nombreuses raisons économiques, comptables, reglementaires et fiscales peuvent pousser les pouvoirs publics à externaliser certaines de leurs activités et à s'associer avec des personnes privées à la recherche de nouveaux marchés, ce qui ne manquera pas de soulever de nombreux enjeux juridiques.
Un réseau de chaleur est un ensemble d'infrastructures visant à acheminer de la chaleur produite par une ou plusieurs installations, centralisée(s) ou décentralisée(s), vers plusieurs sites de consommation, à l'échelle d'un quartier ou d'une ville par exemple. Le réseau de chaleur se distingue donc des systèmes de chauffage « traditionnels » où la chaleur est produite là où elle consommée, à partir d'électricité, de gaz naturel ou de mazout.
La Wallonie comptait en 2019 quarante-six réseaux de chaleur détenus principalement par les pouvoirs publics et situés dans les zones rurales[1]. Parmi ces réseaux, quarante-deux sont alimentés en chaleur issue de la biomasse, deux à partir de gaz naturel, un à partir de géothermie profonde et un à partir d’énergie fatale. Les réseaux de chaleur en Wallonie produisaient en 2019 402 GWh et distribuaient 190 GWh d'énergie thermique[2].
2. Comment les réseaux de chaleur peuvent-ils jouer un rôle dans la transition énergétique ?
Ces dernières décennies, l'attention des décideurs politiques s'est surtout concentrée sur la décarbonation de la production électrique. Les instances européennes et nationales accordent désormais une importance grandissante à la décarbonation de la production d'énergie thermique qui représente environ la moitié de la consommation d’énergie finale au niveau de l'Union européenne.Pour diminuer l'empreinte carbone du chauffage et favoriser l'essor de la chaleur verte, les autorités publiques comptent notamment sur les réseaux de chaleur, lesquels peuvent conduire à une meilleure efficacité énergétique et encourager le développement de la chaleur verte issue de chaufferies biomasse, de la géothermie profonde ou des unités de cogénération.
Les réseaux de chaleur présentent également un potentiel économique, à condition que leur déploiement s'accompagne d'une utilisation plus rationnelle des ressources, d'une diminution de la facture énergétique des consommateurs et de nouvelles perspectives de croissance et d'emploi.
3. Pas encore d'encadrement juridique des réseaux de chaleur en Wallonie
A travers le Plan national énergie-climat, la Région wallonne s'est fixé des objectifs ambitieux en matière de chaleur verte avec une production estimée à 14,2 TWh à l'horizon 2030, ce qui représenterait une part de 24,7% dans la consommation finale brute de chaleur (par rapport à 13,1% en 2015 et 14,7% en 2020). Sur le plan de l'efficacité énergétique, la Région wallonne prévoit également à l'horizon 2030 de réduire la consommation finale sur son territoire de 11% par rapport au scénario de référence[3].
Pour atteindre ces objectifs, la Région wallonne a reconnu le potentiel des réseaux de chaleur mais tarde à leur accorder un cadre juridique propre. Les autorités ont déclaré vouloir maintenir divers mécanismes qui soutiennent indirectement les réseaux de chaleurs, tels que les aides à l'investissement UDE et le régime des certificats verts pour les filières biomasse et cogénération. La Région précise toutefois que ces soutiens financiers ne seront maintenus que dans la mesure du possible, en fonction des priorités budgétaires wallonnes et du respect des règles européennes en matière d’aides d’Etat. Ces déclarations ne sont pas de nature à encourager de potentiels investisseurs, notamment compte tenu du fait que les enveloppes de certificats verts annoncées jusqu'en 2030 ne semblent pas en accord avec les trajectoires de développement des énergies renouvelables définies par la Région, en particulier s'agissant de la filière biomasse[4]. Le Ministre Henry a cependant récemment déclaré qu'il n'excluait pas la création de nouveaux mécanismes d'aide pour les réseaux d'énergie thermique renouvelable[5].
Les autorités wallonnes envisagent également de soutenir les réseaux de chaleur par des mesures non financières, notamment par des accords de branches pour les industries énergivores. Ces accords prévoiraient des engagements en matière d'efficacité énergétique et de réduction des émissions de CO2 et imposeraient de systématiquement évaluer les possibilités de valoriser la chaleur et le froid fatals et l'opportunité d'installer des cogénérations fossiles et ou des unités biomasse. Des allégements des contraintes administratives en faveur de la cogénération et de la gazéfication de biomasse seraient également à l'agenda des pouvoirs publics.
L'actuelle absence de mécanismes de soutien dédiés au réseaux de chaleur est notamment due au fait que ces réseaux ne sont pas encore encadrés juridiquement en Wallonie. Contrairement à la Flandres[6], la Wallonie a jusqu'à présent eu une approche plus circonspecte vis-à-vis des réseaux de chaleur en considérant qu'il appartenait au marché d'évaluer leurs mérites et d'éventuellement permettre leur essor[7].
Cependant, les partisans des réseaux de chaleur pointent du doigt des obstacles qui entravent le développement des réseaux de chaleur dont l'absence de cartographie claire de la chaleur en Wallonie, des règles de PEB injustement défavorables[8] et une certaine réticence des gestionnaire de réseau de distribution.
Les nouvelles directives européennes du Clean Energy Package ont rendu plus pressant le besoin de se doter d'un cadre juridique propre aux réseaux de chaleur[9]. Le précédent gouvernement a déposé en mai 2019 un projet de décret visant à introduire en droit wallon la notion de réseau d'énergie thermique (recouvrant à la fois les réseaux de chaleur et de froid) et à poser, de manière minimaliste, les règles de marché applicables à ces réseaux. Ce projet n'a pas encore été débattu et l'actuel gouvernement examine les suites qu'il souhaite donner au dossier. En tout état de cause, certaines dispositions de la directive 2018/2001 relatives aux réseaux de chaleur et de froid doivent être transposées, par décret ou par arrêté d'exécution, avant le 30 juin 2021.
4. Quel modèle de marché pour les réseaux de chaleur ?
Le champ d'application des règles de marché dépend principalement de la définition qui sera donnée aux réseaux d'énergie thermique. La CWaPE et le CESE wallon ont mis en garde le gouvernement contre une définition trop large qui inclurait n'importe quelle situation dans laquelle une production centralisée de chauffage alimente plusieurs sites.
Le projet de décret prévoit que la vente de chaleur via un réseau de chaleur suppose, d'une part, la désignation d'un fournisseur et, d'autre part, la désignation d'un opérateur du réseau. Toutefois, le projet de décret n'interdit pas le cumul de ces fonctions, auxquelles peut également s'ajouter la fonction de producteur. En effet, les exigences d'unbundling ne se justifient pas pour l'instant compte tenu de la taille limitée des réseaux et de la flexibilité dont ils doivent bénéficier pour se développer.
Les règles de raccordement et d'accès doivent être définies en premier lieu par l'opérateur du réseau et, selon le projet de décret, pourraient être modalisées par arrêté de gouvernement. L'opérateur du réseau devrait disposer de compétences et de ressources suffisantes pour assurer les missions imposées par le projet de décret. Nous pensons, en plus de la gestion des flux, à la gestion des données de production thermique, au raccordement, au scellement, débranchement et rebranchement des utilisateurs du réseau, à la détection des fraudes, à la protection des données personnelles, au traitement non discriminatoire des utilisateurs (sans préjudice de l'accès prioritaire qui sera éventuellement donné à la production renouvelable), etc…
En outre, le projet de décret n'aborde pas d'autres obligations relatives par exemple à la gestion des pertes thermiques du réseau ni la question de savoir qui du fournisseur ou de l'opérateur devra compenser et répercuter ces pertes. La question des tarifs, en particulier leur méthode de calcul et leur éventuelle approbation, n'est pas davantage abordée.
Ces obligations posent la question de savoir quelles seront les entités les plus à même de gérer un réseau de chaleur dans le futur. La plupart des réseaux de chaleur sont actuellement détenus et exploités par des pouvoirs publics pour les besoins de certains usagers bien particuliers mais, dans l'hypothèse où les réseaux de chaleur grandiront et/ou se multiplieront, de nouveaux acteurs possédant les compétences et les moyens requis pourraient se profiler.
Cependant, compte tenu du manque de visibilité quant aux incitants financiers et de la durée d'amortissement des investissements, il n'est pas garanti que l'initiative privée suffise à rencontrer les objectifs en matière de chaleur verte et de réseaux de chaleur. Il est donc très vraisemblable que des personnes morales de droit public ou des formes plus ou moins originales de partenariat public-privé verront le jour. En effet, de nombreuses raisons économiques, comptables, reglementaires et fiscales peuvent pousser les pouvoirs publics à externaliser certaines de leurs activités et à s'associer avec des personnes privées à la recherche de nouveaux marchés, ce qui ne manquera pas de soulever de nombreux enjeux juridiques.
[1] Ces réseaux de chaleur ont principalement vu le jour grâce au Plan bois-énergie et développement rural initié par la Région Wallonne en 2001.
[2] Voir le Plan national énergie-climat 2021-2030 de la Belgique, p. 107.
[3] Voir le Plan national énergie-climat 2021-2030 de la Belgique, pp. 93 et 98.
[4] Voir notamment l'avis commun de la FEBEG et d'Edora de novembre 2018 sur la réforme des certificats verts en Wallonie.
[5] Intervention en Comission de l’énergie, du climat et de la mobilité du Parlement wallon, session 2019-2020, C.R.I.C. n° 87, p. 17.
[6] La Flandres a d'ores et déjà adapté son Energiedecreet de 2009 pour viser les réseaux de chaleur et elle s'est dotée d'une stratégie sur la chaleur (wamrteplan) qui traite dans une large mesure des réseaux de chaleur.
[7] Voir notamment l'exposé des motifs du projet de décret du 20 mai 2019 relatif à l’organisation du marché de l’énergie thermique et aux réseaux d’énergie thermique, p. 4.
[8] Par exemple, Edora regrette que : « la réglementation PEB wallonne ait tendance à discriminer négativement les réseaux de chaleur, en attribuant, par défaut, un mauvais certificat aux bâtiments qui s’y raccordent. Pour mettre fin à la pénalisation habituelle des réseaux de chaleur dans les calculs de PEB, il conviendrait par exemple de leur attribuer un facteur de conversion de l’ordre de 1,3 lorsqu’ils sont alimentés par des énergies fossiles et un facteur de conversion beaucoup plus favorable lorsque l’énergie qu’ils distribuent est d’origine renouvelable (à l’instar de la Flandre et de nombreux pays de l’UE dont les facteurs de conversion sont compris entre 0,28 et 0,7 dans ce dernier cas de figure) » (contribution d'Edora du 6 mars 2019 sur avant-projet de décret relatif à l’organisation du marché de l’énergie thermique et à l’organisation des réseaux d’énergie thermique).
[9] Sur ce point, voir l'avis du Conseil d'Etat n° 65.525/4.