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Tra i Paesi Membri dell’Unione Europea, l'Italia è il terzo per consumo diretto di energia nella produzione alimentare. Per raggiungere i target di produzione da fonti rinnovabili dall’Unione Europea, è dunque inevitabile promuovere la realizzazione di impianti di taglia media e grande, anche attraverso l’integrazione con il settore agricolo.
Sulla base di tali dati, fotografati dal PNRR e dal PNIEC, si assiste a un repentino cambiamento nelle politiche energetiche e agricole in Italia al fine di superare le barriere che erano state introdotte al culmine della prima fase di sviluppo delle rinnovabili in Italia.
Infatti, se da un lato il PNRR ha previsto ingenti investimenti nella produzione da fonti rinnovabili nel settore agricolo, destinando apposite risorse in due componenti della Missione 2 - “Rivoluzione verde e Transizione Ecologica”, parallelamente, sul fronte interno, sono state recentemente introdotte importanti modifiche alla disciplina che prevedeva l’impossibilità di percepire incentivi in caso di realizzazione di impianti su area agricola.
1. Lo sviluppo dei “Parchi Agrisolari” nella Misura 2, Componente 1, Investimento 2.2 del PNRR
La prima misura del PNRR che dovrebbe essere attuata è quella prevista all’interno della M2C1.2, investimento 2.2, che dedicherà risorse pari a 1,5 miliardi di euro per lo sviluppo del cd. “Parco Agrisolare”.
Lo scorso 19 febbraio, il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali ha infatti annunciato la pubblicazione di un primo bando, entro il 31 marzo, relativo a tale misura.
In particolare, la misura e i bandi incentiveranno la sostenibilità e l'efficienza energetica del settore agricolo, attraverso l'installazione di impianti fotovoltaici sui tetti di edifici ad uso produttivo nei settori agricolo, zootecnico e agroindustriale, per una potenza totale installata pari a circa 0,43GW. In tal modo, oltre a consentire l’approvvigionamento di energia da fonti rinnovabili, con evidenti risparmi in termini economici, l’investimento mira ad incentivare l’ammodernamento e la riqualificazione delle strutture produttive del settore agricolo, con ricadute positive anche sulla qualità delle colture e degli allevamenti ospitati.
L’annunciata pubblicazione del bando entro il prossimo 31 marzo è in linea con le milestones fissate dal Governo, che prevede di assegnare entro la fine del 2022, ai beneficiari individuati, il 30% delle risorse finanziarie totali (con le successive due tranches, pari al 50% e al 100% delle risorse disponibili, da assegnare rispettivamente entro la fine del 2021 e 2024).
2. Lo sviluppo degli “impianti agri-fotovoltaici” nella Misura 2, Componente 2, Investimento 1.1 del PNRR
Come detto, la seconda misura prevista dal PNRR per lo sviluppo delle rinnovabili in campo agricolo, che sarà messa in campo in un orizzonte temporale leggermente più ampio (le relative gare dovrebbero essere aggiudicate entro il 2024), è quella prevista della M2C2.1, investimento 1.1, dedicato agli “impianti agri-fotovoltaici”.
Nell’ottica di un’agricoltura innovativa, tecnologicamente avanzata e multifunzionale, i progetti agri-fotovoltaici presentano una natura ibrida, coniugando le esigenze di produzione di energia verde e quelle di mantenimento delle caratteristiche dei terreni destinati ad attività agricole o di allevamento.
A differenza della misura sui “parchi agrisolari”, che prevede l’installazione di impianti fotovoltaici “tradizionali” sui tetti degli edifici, la misura in questione punta invece ad incentivare l’installazione di impianti fotovoltaici di taglia medio-grande, con caratteristiche innovative tali da consentire l’impiego a fini agricoli o di allevamento dei terreni che ospitano le installazioni fotovoltaiche.
L’obiettivo fissato dal PNRR è quello di installare impianti agri-fotovoltaici per una potenza pari a 1,04 GW, in modo tale da ridurre le emissioni gas serra per circa 0,8 milioni di tonnellate di CO2. Le risorse messe a disposizione per tale ambizioso obiettivo sono pari a 1,1 miliardi di euro.
Per l’attuazione di tale misura, il D.Lgs. 199/2021 (che ha recepito la Direttiva UE 2018/2001, cd. RED II), ha demandato a un decreto del Ministero della Transizione Ecologica la definizione dei requisiti e delle caratteristiche che gli impianti dovranno avere per essere qualificati come “agro-fotovoltaici” e avere accesso agli incentivi (che potranno sostanziarsi in contributi a fondo perduto o nella concessione di prestiti) previsti dalla M2C2.
3. Sviluppi e incertezze della normativa incentivante per gli impianti FV in area agricola
Nell’attesa che il Ministero della Transizione Ecologica pubblichi le linee guida su requisiti e criteri degli impianti agri-fotovoltaici per l’accesso alle misure previste dal PNRR, il Legislatore ha già apportato diverse modifiche alla disciplina attualmente in vigore, al fine di rimuovere alcune barriere di ordine normativo che non consentivano, o limitavano fortemente, le potenzialità di sviluppo delle rinnovabili nel settore agricolo.
In particolare, con i Decreti-legge 77/2021 e 17/2022 (quest’ultimo ancora in fase di conversione in legge), sono state introdotte diverse ipotesi di deroga al divieto di accesso agli incentivi per gli impianti collocati su area agricola, imposto dall’art. 65 del D.L. 1/2012.
Più in dettaglio, con la modifica del D.L. 77/2021 sono stati introdotti i commi 1-quater e 1-quinquies dell’art. 65 del D.L. 1/2012, in base ai quali possono accedere agli incentivi gli impianti agri-voltaici che rispettino determinate caratteristiche costruttive e progettuali, relative ai moduli fotovoltaici impiegati (che devono essere elevati da terra, anche prevedendo la possibilità di rotazione degli stessi, e comunque tali da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale) e alla necessità di installare sistemi che consentano di monitorare le colture, il risparmio idrico, la produttività agricola e la continuità delle attività delle aziende agricole interessate, al fine di verificare che l’impianto installato non impatti negativamente sulle caratteristiche agricole del terreno sottostante.
Con la recentissima modifica apportata dal D.L. 17/2022 (art. 11), invece, la possibilità di accesso agli incentivi è stata estesa agli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra (nuovo comma 1-septies dell’art. 65) e agli impianti agro-voltaici che, pur non possedendo le caratteristiche costruttive di cui comma 1-quater (sopra descritto), prevedano comunque l’installazione dei sistemi per il monitoraggio della continuità dell'attività agricola e pastorale sui terreni su cui gli impianti sorgono (nuovo comma 1-octies dell’art. 65).
Se, da un lato, tale ultima modifica ha dunque ulteriormente allargato la possibilità di interventi fotovoltaici in area agricola, occorre tuttavia registrare, parallelamente, il fatto che la nuova disciplina ha introdotto alcuni limiti quantitativi agli impianti agri e fotovoltaici che accedono, grazie alle deroghe, agli incentivi, che non possono occupare una superficie complessiva superiore al 10% della superficie agricola aziendale. Al di là delle incertezze di ordine interpretativo su cui occorrerà interrogarsi (in primis sul concetto di “superficie agricola aziendale”), le perplessità derivano anche dal fatto che tali limiti sembrano doversi applicare anche agli impianti realizzati secondo i requisiti stringenti prescritti dai commi 1-quater e 1-quinquies, introdotti dal D.L. 17/2022, che potrebbero dunque risultare meno appetibili, non godendo di particolari favor rispetto agli impianti fotovoltaici di concezione tradizionale che sono, adesso, nuovamente realizzabili su area agricola entro i medesimi limiti quantitativi. Sul punto, in ogni caso, occorrerà attendere la conclusione dell’iter di conversione in legge del decreto, che potrebbe apportare rilevanti modifiche al testo.
Infine, è importante sottolineare due aspetti. Da un lato, le modifiche del D.L. 17/2022 potranno (eventualmente, se confermate) consentire, agli impianti fotovoltaici tradizionali e a quelli agri-fotovoltaici sprovvisti dei requisiti costruttivi, l’accesso ai soli regimi di sostegno esistenti; le risorse del PNRR saranno invece destinate esclusivamente agli impianti agri-fotovoltaici in possesso dei requisiti che saranno previsti dal Ministero della Transizione Ecologica. Dall’altro lato, nonostante le deroghe introdotte all’art. 65 del D.L. 1/2012 appaiano direttamente applicabili con riferimento ai regimi di sostegno in essere, il GSE ritiene necessario, anche a tal fine, la definizione dei requisiti ad opera del Ministero della Transizione Ecologica (come si legge nel “Regolamento Operativo per l’accesso agli incentivi del DM 4 luglio 2019” del GSE, infatti, “La deroga al divieto generale di accesso agli incentivi per impianti fotovoltaici collocati su aree agricole, contenuta nel DL 77/2021, sarà pertanto applicabile a seguito della pubblicazione dei provvedimenti del MiTE, previsti dal D.Lgs. 199/2021, con cui verranno definite le possibili opzioni tecniche di dettaglio necessarie per declinare i criteri generali fissati per gli impianti agrovoltaici dal richiamato decreto legge”).
4. Aspetti autorizzativi degli impianti agri-fotovoltaici e i primi approcci giurisprudenziali
Sotto il profilo autorizzativo, non è ancora prevista alcuna normativa ad hoc per gli impianti agri-fotovoltaici, che pertanto soggiacciono ai medesimi regimi autorizzativi previsti per gli impianti fotovoltaici “tradizionali”. Ciononostante, visto il carattere innovativo e il limitato impatto ambientale che tali progetti dovrebbero comportare, un intervento del Legislatore in tal senso appare indispensabile, anche alla luce dei primi orientamenti giurisprudenziali espressi sul tema.
Con la recente sentenza n. 248 dell’11 febbraio 2022, il TAR Lecce ha riconosciuto le specifiche peculiarità dell’impianto agri-fotovoltaico rispetto al fotovoltaico tradizionale e, sulla base di questa differenziazione, ha annullato il diniego di realizzazione di un impianto agro-fotovoltaico la Regione Puglia, evidenziando altresì che il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) si occupa dei soli impianti fotovoltaici e non anche di quelli agro-fotovoltaici.
In sintesi, il TAR ha accolto il ricorso della società contro la Regione Puglia che si era opposta alla realizzazione di un impianto agri-fotovoltaico sulla base della seguente fondamentale considerazione: “mentre nel caso di impianti fotovoltaici tout court il suolo viene reso impermeabile, viene impedita la crescita della vegetazione e il terreno agricolo, quindi, perde tutta la sua potenzialità produttiva, nell’agri-fotovoltaico l’impianto è invece posizionato direttamente su pali più alti e ben distanziati tra loro, in modo da consentire la coltivazione sul terreno sottostante e dare modo alle macchine da lavoro di poter svolgere il loro compito senza impedimenti per la produzione agricola prevista. Pertanto, la superficie del terreno resta permeabile, raggiungibile dal sole e dalla pioggia, e utilizzabile per la coltivazione agricola”.
Anche alla luce di tali prime pronunce giurisprudenziali, appare dunque indispensabile che il Legislatore definisca ulteriormente tale tipologia di impianti, anche al fine di agevolarne la relativa installazione. Nella valutazione dei progetti, gli Enti competenti dovranno necessariamente prendere in considerazione la differente incidenza dell’impianto agro-fotovoltaico sull’ecosistema di riferimento (territorio, vegetazione, fauna) rispetto agli impianti fotovoltaici classici.
Inoltre, dovranno essere fornite specifiche indicazioni anche per differenziare le misure compensative collegate ai diversi progetti che, essendo ontologicamente differenti (secondo quanto affermato anche dal TAR), dovranno necessariamente garantire una tutela territoriale differenziata.
Visto che gli impianti agri-fotovoltaici consentono, da una parte, la coltivazione del terreno, ma, dall’altra, presentano pali più alti e distanziati tra loro, dovrà essere prevista una diversa compensazione territoriale, rispetto ai classici impianti fotovoltaici, in grado di assorbire gli impatti derivanti dal loro inserimento e di riequilibrare, in modo diverso, il peso dell’intervento per ristorare gli effetti nel complessivo contesto paesaggistico ed ambientale e territoriale.
Alcuni interessanti studi1, presumono che sicuramente sarà necessario (i) evitare aree con habitat di interesse conservazionistico e conservazione; (ii) prevedere corridoi ecologici e finiture particolari della superficie esposta dei pannelli fotovoltaici.
Infatti, se da un lato il PNRR ha previsto ingenti investimenti nella produzione da fonti rinnovabili nel settore agricolo, destinando apposite risorse in due componenti della Missione 2 - “Rivoluzione verde e Transizione Ecologica”, parallelamente, sul fronte interno, sono state recentemente introdotte importanti modifiche alla disciplina che prevedeva l’impossibilità di percepire incentivi in caso di realizzazione di impianti su area agricola.
1. Lo sviluppo dei “Parchi Agrisolari” nella Misura 2, Componente 1, Investimento 2.2 del PNRR
La prima misura del PNRR che dovrebbe essere attuata è quella prevista all’interno della M2C1.2, investimento 2.2, che dedicherà risorse pari a 1,5 miliardi di euro per lo sviluppo del cd. “Parco Agrisolare”.
Lo scorso 19 febbraio, il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali ha infatti annunciato la pubblicazione di un primo bando, entro il 31 marzo, relativo a tale misura.
In particolare, la misura e i bandi incentiveranno la sostenibilità e l'efficienza energetica del settore agricolo, attraverso l'installazione di impianti fotovoltaici sui tetti di edifici ad uso produttivo nei settori agricolo, zootecnico e agroindustriale, per una potenza totale installata pari a circa 0,43GW. In tal modo, oltre a consentire l’approvvigionamento di energia da fonti rinnovabili, con evidenti risparmi in termini economici, l’investimento mira ad incentivare l’ammodernamento e la riqualificazione delle strutture produttive del settore agricolo, con ricadute positive anche sulla qualità delle colture e degli allevamenti ospitati.
L’annunciata pubblicazione del bando entro il prossimo 31 marzo è in linea con le milestones fissate dal Governo, che prevede di assegnare entro la fine del 2022, ai beneficiari individuati, il 30% delle risorse finanziarie totali (con le successive due tranches, pari al 50% e al 100% delle risorse disponibili, da assegnare rispettivamente entro la fine del 2021 e 2024).
2. Lo sviluppo degli “impianti agri-fotovoltaici” nella Misura 2, Componente 2, Investimento 1.1 del PNRR
Come detto, la seconda misura prevista dal PNRR per lo sviluppo delle rinnovabili in campo agricolo, che sarà messa in campo in un orizzonte temporale leggermente più ampio (le relative gare dovrebbero essere aggiudicate entro il 2024), è quella prevista della M2C2.1, investimento 1.1, dedicato agli “impianti agri-fotovoltaici”.
Nell’ottica di un’agricoltura innovativa, tecnologicamente avanzata e multifunzionale, i progetti agri-fotovoltaici presentano una natura ibrida, coniugando le esigenze di produzione di energia verde e quelle di mantenimento delle caratteristiche dei terreni destinati ad attività agricole o di allevamento.
A differenza della misura sui “parchi agrisolari”, che prevede l’installazione di impianti fotovoltaici “tradizionali” sui tetti degli edifici, la misura in questione punta invece ad incentivare l’installazione di impianti fotovoltaici di taglia medio-grande, con caratteristiche innovative tali da consentire l’impiego a fini agricoli o di allevamento dei terreni che ospitano le installazioni fotovoltaiche.
L’obiettivo fissato dal PNRR è quello di installare impianti agri-fotovoltaici per una potenza pari a 1,04 GW, in modo tale da ridurre le emissioni gas serra per circa 0,8 milioni di tonnellate di CO2. Le risorse messe a disposizione per tale ambizioso obiettivo sono pari a 1,1 miliardi di euro.
Per l’attuazione di tale misura, il D.Lgs. 199/2021 (che ha recepito la Direttiva UE 2018/2001, cd. RED II), ha demandato a un decreto del Ministero della Transizione Ecologica la definizione dei requisiti e delle caratteristiche che gli impianti dovranno avere per essere qualificati come “agro-fotovoltaici” e avere accesso agli incentivi (che potranno sostanziarsi in contributi a fondo perduto o nella concessione di prestiti) previsti dalla M2C2.
3. Sviluppi e incertezze della normativa incentivante per gli impianti FV in area agricola
Nell’attesa che il Ministero della Transizione Ecologica pubblichi le linee guida su requisiti e criteri degli impianti agri-fotovoltaici per l’accesso alle misure previste dal PNRR, il Legislatore ha già apportato diverse modifiche alla disciplina attualmente in vigore, al fine di rimuovere alcune barriere di ordine normativo che non consentivano, o limitavano fortemente, le potenzialità di sviluppo delle rinnovabili nel settore agricolo.
In particolare, con i Decreti-legge 77/2021 e 17/2022 (quest’ultimo ancora in fase di conversione in legge), sono state introdotte diverse ipotesi di deroga al divieto di accesso agli incentivi per gli impianti collocati su area agricola, imposto dall’art. 65 del D.L. 1/2012.
Più in dettaglio, con la modifica del D.L. 77/2021 sono stati introdotti i commi 1-quater e 1-quinquies dell’art. 65 del D.L. 1/2012, in base ai quali possono accedere agli incentivi gli impianti agri-voltaici che rispettino determinate caratteristiche costruttive e progettuali, relative ai moduli fotovoltaici impiegati (che devono essere elevati da terra, anche prevedendo la possibilità di rotazione degli stessi, e comunque tali da non compromettere la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale) e alla necessità di installare sistemi che consentano di monitorare le colture, il risparmio idrico, la produttività agricola e la continuità delle attività delle aziende agricole interessate, al fine di verificare che l’impianto installato non impatti negativamente sulle caratteristiche agricole del terreno sottostante.
Con la recentissima modifica apportata dal D.L. 17/2022 (art. 11), invece, la possibilità di accesso agli incentivi è stata estesa agli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra (nuovo comma 1-septies dell’art. 65) e agli impianti agro-voltaici che, pur non possedendo le caratteristiche costruttive di cui comma 1-quater (sopra descritto), prevedano comunque l’installazione dei sistemi per il monitoraggio della continuità dell'attività agricola e pastorale sui terreni su cui gli impianti sorgono (nuovo comma 1-octies dell’art. 65).
Se, da un lato, tale ultima modifica ha dunque ulteriormente allargato la possibilità di interventi fotovoltaici in area agricola, occorre tuttavia registrare, parallelamente, il fatto che la nuova disciplina ha introdotto alcuni limiti quantitativi agli impianti agri e fotovoltaici che accedono, grazie alle deroghe, agli incentivi, che non possono occupare una superficie complessiva superiore al 10% della superficie agricola aziendale. Al di là delle incertezze di ordine interpretativo su cui occorrerà interrogarsi (in primis sul concetto di “superficie agricola aziendale”), le perplessità derivano anche dal fatto che tali limiti sembrano doversi applicare anche agli impianti realizzati secondo i requisiti stringenti prescritti dai commi 1-quater e 1-quinquies, introdotti dal D.L. 17/2022, che potrebbero dunque risultare meno appetibili, non godendo di particolari favor rispetto agli impianti fotovoltaici di concezione tradizionale che sono, adesso, nuovamente realizzabili su area agricola entro i medesimi limiti quantitativi. Sul punto, in ogni caso, occorrerà attendere la conclusione dell’iter di conversione in legge del decreto, che potrebbe apportare rilevanti modifiche al testo.
Infine, è importante sottolineare due aspetti. Da un lato, le modifiche del D.L. 17/2022 potranno (eventualmente, se confermate) consentire, agli impianti fotovoltaici tradizionali e a quelli agri-fotovoltaici sprovvisti dei requisiti costruttivi, l’accesso ai soli regimi di sostegno esistenti; le risorse del PNRR saranno invece destinate esclusivamente agli impianti agri-fotovoltaici in possesso dei requisiti che saranno previsti dal Ministero della Transizione Ecologica. Dall’altro lato, nonostante le deroghe introdotte all’art. 65 del D.L. 1/2012 appaiano direttamente applicabili con riferimento ai regimi di sostegno in essere, il GSE ritiene necessario, anche a tal fine, la definizione dei requisiti ad opera del Ministero della Transizione Ecologica (come si legge nel “Regolamento Operativo per l’accesso agli incentivi del DM 4 luglio 2019” del GSE, infatti, “La deroga al divieto generale di accesso agli incentivi per impianti fotovoltaici collocati su aree agricole, contenuta nel DL 77/2021, sarà pertanto applicabile a seguito della pubblicazione dei provvedimenti del MiTE, previsti dal D.Lgs. 199/2021, con cui verranno definite le possibili opzioni tecniche di dettaglio necessarie per declinare i criteri generali fissati per gli impianti agrovoltaici dal richiamato decreto legge”).
4. Aspetti autorizzativi degli impianti agri-fotovoltaici e i primi approcci giurisprudenziali
Sotto il profilo autorizzativo, non è ancora prevista alcuna normativa ad hoc per gli impianti agri-fotovoltaici, che pertanto soggiacciono ai medesimi regimi autorizzativi previsti per gli impianti fotovoltaici “tradizionali”. Ciononostante, visto il carattere innovativo e il limitato impatto ambientale che tali progetti dovrebbero comportare, un intervento del Legislatore in tal senso appare indispensabile, anche alla luce dei primi orientamenti giurisprudenziali espressi sul tema.
Con la recente sentenza n. 248 dell’11 febbraio 2022, il TAR Lecce ha riconosciuto le specifiche peculiarità dell’impianto agri-fotovoltaico rispetto al fotovoltaico tradizionale e, sulla base di questa differenziazione, ha annullato il diniego di realizzazione di un impianto agro-fotovoltaico la Regione Puglia, evidenziando altresì che il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) si occupa dei soli impianti fotovoltaici e non anche di quelli agro-fotovoltaici.
In sintesi, il TAR ha accolto il ricorso della società contro la Regione Puglia che si era opposta alla realizzazione di un impianto agri-fotovoltaico sulla base della seguente fondamentale considerazione: “mentre nel caso di impianti fotovoltaici tout court il suolo viene reso impermeabile, viene impedita la crescita della vegetazione e il terreno agricolo, quindi, perde tutta la sua potenzialità produttiva, nell’agri-fotovoltaico l’impianto è invece posizionato direttamente su pali più alti e ben distanziati tra loro, in modo da consentire la coltivazione sul terreno sottostante e dare modo alle macchine da lavoro di poter svolgere il loro compito senza impedimenti per la produzione agricola prevista. Pertanto, la superficie del terreno resta permeabile, raggiungibile dal sole e dalla pioggia, e utilizzabile per la coltivazione agricola”.
Anche alla luce di tali prime pronunce giurisprudenziali, appare dunque indispensabile che il Legislatore definisca ulteriormente tale tipologia di impianti, anche al fine di agevolarne la relativa installazione. Nella valutazione dei progetti, gli Enti competenti dovranno necessariamente prendere in considerazione la differente incidenza dell’impianto agro-fotovoltaico sull’ecosistema di riferimento (territorio, vegetazione, fauna) rispetto agli impianti fotovoltaici classici.
Inoltre, dovranno essere fornite specifiche indicazioni anche per differenziare le misure compensative collegate ai diversi progetti che, essendo ontologicamente differenti (secondo quanto affermato anche dal TAR), dovranno necessariamente garantire una tutela territoriale differenziata.
Visto che gli impianti agri-fotovoltaici consentono, da una parte, la coltivazione del terreno, ma, dall’altra, presentano pali più alti e distanziati tra loro, dovrà essere prevista una diversa compensazione territoriale, rispetto ai classici impianti fotovoltaici, in grado di assorbire gli impatti derivanti dal loro inserimento e di riequilibrare, in modo diverso, il peso dell’intervento per ristorare gli effetti nel complessivo contesto paesaggistico ed ambientale e territoriale.
Alcuni interessanti studi1, presumono che sicuramente sarà necessario (i) evitare aree con habitat di interesse conservazionistico e conservazione; (ii) prevedere corridoi ecologici e finiture particolari della superficie esposta dei pannelli fotovoltaici.
1“Linee guida per l’applicazione dell’agro-fotovoltaico in Italia” redatte dall’Università degli Studi della Tuscia.
A cura di:
Avv. Giorgio Castorina - Team Energy
Avv. Riccardo Bragaglia - Team Energy
A cura di:
Avv. Giorgio Castorina - Team Energy
Avv. Riccardo Bragaglia - Team Energy