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L'impatto sull'economia dell'attuale pandemia ha indotto il nostro Governo ad adottare tutta una serie di decreti legge, di cui l’ultimo è il cd. Decreto “Rilancio” del 19 maggio 2020, n. 34, coi quali sono stati adottati regimi di aiuto destinati a fronteggiare l’emergenza COVID-19. Tali misure rientrano, per la massima parte, nell’ambito di applicazione della Comunicazione della Commissione, del 19 marzo 2020, così come successivamente modificata ed estesa il 3 aprile 2020 e l’8 maggio 2020 (nota come “Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del Covid-19” e di seguito indicata come “Quadro temporaneo”), con la quale la Commissione europea ha adottato, ai sensi dell’art. 107 TFUE, norme maggiormente flessibili in materia di aiuti di Stato, consentendo agli Stati membri di introdurre misure di sostegno al tessuto economico in deroga alla disciplina ordinaria.
Le misure di aiuto adottate dai singoli Stati nel rispetto delle condizioni poste dal Quadro temporaneo sono comunque soggette a notifica alla Commissione, la quale ha tuttavia previsto un meccanismo rapido di valutazione, pressoché automatica, della loro ammissibilità, ai sensi degli artt. 107, par. 2 (b) e 107, par. 3 (b) TFUE.
Detto art. 107 al paragrafo 2, lettera b) dichiara compatibili con il mercato interno gli aiuti pubblici destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali esimendo, dunque, tali tipi di aiuti dall'obbligo di previa approvazione da parte della Commissione UE; e, al paragrafo 3, lettera b), dispone che possono essere compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro, in questo caso previa approvazione della Commissione UE, al fine di valutare il carattere mirato alla finalità e la loro adeguatezza e proporzionalità.
La disciplina degli aiuti di Stato nella normativa emergenziale della Commissione europea: il nuovo quadro europeo
Il primo intervento della Commissione per fronteggiare l’emergenza COVID-19 avviene con la Comunicazione "Risposta economica coordinata all'emergenza COVID-19" del 13 marzo 2020, dove vengono esposte le diverse opzioni di cui dispongono gli Stati membri per la concessione di misure che possono essere attivate, nell'attuale situazione di crisi, senza il coinvolgimento della Commissione: tra esse, figurano misure applicabili a tutte le imprese, come la sospensione del pagamento delle imposte sulle società, dell'IVA o dei contributi previdenziali, o il sostegno finanziario concesso direttamente ai consumatori per i servizi cancellati o i biglietti non rimborsati dagli operatori interessati.
Nella Comunicazione del 19 marzo 2020 la Commissione espone le misure temporanee di aiuti di Stato ritenute compatibili con il mercato interno, a norma del citato articolo 107, paragrafo 3, in quanto finalizzate a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro. Tali misure possono essere approvate dagli Stati membri dopo la notifica da parte dello Stato membro interessato. Tra le misure ammissibili, gli aiuti finalizzati a garantire la liquidità e l'accesso ai finanziamenti per le imprese.
Le tipologie di aiuti ammissibili e le intensità di aiuto sono state implementate dalla successiva Comunicazione del 3 aprile. Con tale intervento, gli Stati membri sono, tra l'altro, ora autorizzati a concedere, fino al valore nominale di 800 mila euro per impresa, prestiti a tasso zero, garanzie su prestiti che coprono il 100% del rischio o intervenire a rafforzare il capitale delle imprese.
La Comunicazione del 3 aprile ha poi consentito ulteriori misure di sostegno pubblico, quali, ad esempio: il sostegno per le attività di ricerca e sviluppo connesse al coronavirus; il sostegno alla costruzione e all'ammodernamento di impianti di prova; il sostegno alla produzione di prodotti per far fronte alla pandemia di coronavirus; il sostegno mirato sotto forma sia di differimento del pagamento delle imposte e/o di sospensione del versamento dei contributi previdenziali, sia di contributo ai costi salariali di imprese in settori o regioni che hanno maggiormente sofferto a causa della pandemia e che altrimenti dovrebbero procedere alla riduzione del personale.
La Comunicazione dell'8 maggio (C(2020) 3156 final) ha apportato una seconda modifica del Quadro temporaneo per consentire, secondo regole temporanee e straordinarie efficaci sino al 1° luglio 2021, interventi pubblici mirati sotto forma di aiuti alla ricapitalizzazione a favore delle società non finanziarie che li necessitano, in modo da contribuire a ridurre il rischio per l'economia dell'UE nel suo complesso.
La Comunicazione introduce inoltre la possibilità per gli Stati membri, fino a dicembre 2020, di sostenere le imprese in difficoltà finanziarie dovute alla pandemia fornendo loro debito subordinato a condizioni favorevoli.
Il Quadro temporaneo non sostituisce, ma integra gli altri strumenti consentiti di intervento pubblico sulla base delle norme già vigenti sugli aiuti di Stato.
Si tratta, in particolare, del Regolamento generale di esenzione per categoria, n. 651/2014/UE della Commissione, del 17 giugno 2014, cd. GBER, che dichiara, a date condizioni, alcune categorie di aiuti di Stato compatibili con il mercato interno, esentandole dall'obbligo di notifica preventiva alla Commissione UE. Parimenti cumulabili, in quanto già esentati dall'obbligo di notifica preventiva, sono poi gli aiuti di Stato di importanza minore, cd. "de minimis", di cui al Regolamento n. 1407/2013/UE, al Regolamento n. 1408/2013/UE, come da ultimo modificato dal Regolamento n. 2019/316/UE, per il settore agricolo, e al Regolamento n. 717/2014/UE per il settore ittico. Ne consegue, in via esemplificativa, che l'aiuto de minimis, per un importo fino al valore nominale di 200 mila euro può essere cumulato con le altre misure consentite dalla Comunicazione della Commissione del 3 aprile, portando dunque l'entità dell'aiuto per impresa a 1 milione di euro.
Infine, rimane comunque applicabile la disciplina sugli aiuti di Stato alle imprese in difficoltà, ammissibili alle condizioni previste dai relativi Orientamenti (Comunicazione 2014/C 249/01).
I vari regimi di aiuto previsti dai D.L. n. 13/, n. 18/20 e n. 23/20 sono stati notificati alla Commissione che li ha tempestivamente approvati in base al Quadro temporaneo. Lo stesso avverrà per il Decreto Rilancio, con eccezione di quelle misure che non rientrano fra quelle autorizzate dal Quadro temporaneo, ma che possono risultare compatibili, a seguito dell’esame svolto dalla Commissione, sulla base dell’art. 108 TFUE, per questo motivo in più occasioni richiamato nel Decreto.
Il Quadro temporaneo cesserà di essere applicabile il 31 dicembre 2020, tranne che per la disciplina sugli aiuti di stato alla ricapitalizzazione delle imprese non finanziarie che sarà efficace sino al 1° luglio 2021.
Prima di tale data il Quadro temporaneo potrà essere modificato e prorogato, sulla base di considerazioni di politica della concorrenza o economiche.
Le misure di aiuto del Decreto Rilancio
Il Decreto Rilancio si pone in larga misura in continuità con l’ultima Comunicazione della Commissione dell’8 maggio, modificativa del Quadro temporaneo, introducendo al Titolo II (Sostegno alle imprese e all’economia), Capo I (Misure di sostegno), artt. 24-52, tutta una serie di agevolazioni anche fiscali volte, tra l’altro, a favorire il rafforzamento patrimoniale delle imprese di medie dimensioni (PMI, da 5 fino a 50 milioni di euro di ricavi), mediante aumento di capitale, oltre a prevedere sia la istituzione di un fondo specifico (cd. “Fondo Patrimonio PMI”), gestito da Invitalia e destinato a sottoscrivere strumenti finanziari emessi dalle società che soddisfino le condizioni richieste (tra cui, con fatturato annuo superiore a 50 milioni di euro) (art. 26), sia la costituzione da parte di Cassa Depositi e Prestiti di un patrimonio destinato (cd. “Patrimonio Rilancio”) (art. 26). Tali disposizioni, laddove risultassero per qualche loro aspetto non rientranti nel Quadro temporaneo, dovranno essere autorizzate dalla Commissione, previa notifica, in base all’art. 108, par. 3, al di fuori quindi della procedura semplificata prevista nel Quadro stesso.
Queste misure sono completate dalla esenzione (parziale) dal pagamento dell’IRAP (art. 24) e dalla previsione di contribuzioni a fondo perduto a soggetti esercenti attività d’impresa e di lavoro autonomo e di reddito agrario, fino ad un fatturato di 5 milioni di euro (art. 25) e di interventi a favore delle start-up innovative (art. 38), oltre che da un pacchetto di disposizioni specifiche in tema di aiuti che, comprese nel Capo II dello stesso Titolo I, costituiscono, il “Regime quadro della disciplina degli aiuti”.
Si tratta, in particolare, di misure di aiuto di cui possono beneficiare, in deroga al divieto altrimenti applicabile, anche i soggetti già beneficiari di aiuti non rimborsati di cui sia obbligatorio il recupero (art. 53).
Le relative disposizioni sono rivolte alle Regioni e Province autonome, cui è data così la possibilità di procedere alla concessione di aiuti, a condizione che tali misure rientrino fra quelle approvate dalla Commissione ai sensi del Quadro temporaneo, sotto forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali e di pagamento, o in altre forme, fino ad un importo di 800.000 euro per impresa (art. 54); come pure sotto forma di garanzie sui prestiti alle imprese (art. 55); o anche di prestiti a tasso agevolato (art. 56); oppure per finalità di ricerca e sviluppo (art. 57); o in relazione ad investimenti per le infrastrutture di prova e upscaling (art. 58); o per la produzione di prodotti connessi al Covid-19 (art. 59); o, infine, per contribuire ai costi salariali al fine di evitare licenziamenti durante la pandemia (art. 60).
Tutte queste misure di aiuto non possono essere concesse ad imprese già in stato di difficoltà in epoca precedente la pandemia ed entro e non oltre il 31 dicembre 2020 (art. 61).
La disciplina del regime di aiuti si conclude con le disposizioni relative alle modalità di registrazione e monitoraggio degli aiuti (artt. 63 e 64) e con la previsione dell’esonero temporaneo dal versamento del contributo ANAC (art. 65).
In conclusione, il ventaglio di possibili agevolazioni ed incentivi risulta ampio ed articolato, ma in gran parte necessita ancora di essere precisato nella regolamentazione di dettaglio.
Prof. Avv. Ruggiero Cafari Panico