Deutschland: Schnell LNG-Terminals bauen – was müssen Verwaltung und Gesetzgeber leisten?

Im Zuge der Ukraine-Krise hat Bundeskanzler Olaf Scholz am Sonntag, den 27.2.2022, im Deutschen Bundestag den schnellen Bau von LNG-Terminals in Brunsbüttel und Wilhelmshaven angekündigt. Hinter dem Begriff LNG steht die englischsprachige Abkürzung für Liquified Natural Gas – zu Deutsch Flüssiggas. Es handelt sich dabei durch Abkühlung auf -161°C bis -164°C verflüssigtes aufbereitetes Erdgas. LNG weist ca. nur ein Sechshundertstel des Volumens von gasförmigen Erdgas auf. Es kann mit Tankern von Gasproduzenten wie den USA oder Katar um die Erde transportiert werden.
 

Bisher keine LNG-Terminals

Deutschland hat bisher keine LNG-Terminals. In anderen EU-Ländern gibt es mehrere Terminals – z.B. auch im Hafen von Rotterdam, von wo aus bislang in geringen Mengen Flüssiggas auch nach Deutschland seinen Weg fand.
Daher ist Deutschland in hohem Maße von russischen Erdgaslieferungen abhängig. In der Ukraine-Krise wirkt sich diese Abhängigkeit massiv belastend für Deutschland und Europa aus. Mit LNG soll die Abhängigkeit von Importen aus Russland verringert werden. Daher sollen nun schnellstmöglich zwei Terminals an den norddeutschen Standorten errichtet werden. Zukünftig sollen diese Terminals dann auch den klimafreundlichen grünen Wasserstoff aufnehmen.
Ambitionierte Pläne, die der deutsche Bundeskanzler im Parlament äußerte und an denen er nun gemessen wird. Doch ist es rechtlich überhaupt möglich, solche Terminals nun in Windeseile hochzuziehen und kann die Verwaltung das bewältigen? Und wenn nein, was muss geschehen?
 

Komplexe Genehmigungsverfahren

Die Gasbranche beklagte bereits in der Vergangenheit, dass auch rechtliche Rahmenbedingungen dem Bau von LNG-Terminals in Deutschland bisher entgegenstanden. Und dabei vor allem: Die lange Dauer der Genehmigungsverfahren. Jeder Verwaltungsrechtler wird die Augenbraue hochziehen: Die Genehmigungsverfahren für ein LNG-Terminal sind hochkomplex. Sie dürften in normalen Zeiten mehr als ein Jahr, wahrscheinlicher aber mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Wenn dann noch der Bau dazukommt, kann so ein Vorhaben viele Jahre dauern. Eine ganze Reihe von Rechtsmaterien spielen eine Rolle. Dazu gehören beispielsweise:

• Das Bauplanungsrecht: Dieses regelt in Deutschland, welche (industriellen) Anlagen überhaupt in einem bestimmten Gebiet angesiedelt werden dürfen. Entsprechende Bauplanungsverfahren sind komplex. Es müssen viele Belange berücksichtigt und Bürger wie Träger öffentlicher Belange angehört werden.

• Bundesimmissionsschutzrecht (BimSchG): Wird dem Bauplanungsrecht entsprochen, ist in der Regel eine zusätzliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung erforderlich. Große LNG-Terminals, wie sie der Bundesregierung vorschweben, sind genehmigungsbedürftige Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz. Eine ganze Reihe technischer und rechtlicher Aspekte werden in einem solchen komplexen Verfahren geprüft (siehe auch die folgenden Punkte).

• Wird ein Verfahren nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz durchgeführt, dann kommt diesem eine sog. Konzentrationswirkung zu. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung schließt auch andere Genehmigungen mit ein. So ist beispielsweise eine gesonderte baurechtliche Genehmigung nicht erforderlich. Konzentrationswirkung bedeutet allerdings nicht, dass die anderen Rechtsmaterien nicht geprüft werden. Vielmehr hat die Konzentrationswirkung lediglich zur Folge, dass die anderen Rechtsmaterien von der zuständigen Genehmigungsbehörde mit abgehandelt werden. Dazu können gehören:

  • Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG): Nach diesem Gesetz werden Vorhaben geprüft, die nach ihrer Art, ihrer Größe oder ihrem Standort erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können. Das Gesetz beruht auf europarechtlichen Vorgaben. Es erfordert umfangreiche Prüfungen vor der Genehmigung eines Projekts – und die Beteiligung der Öffentlichkeit.

  • Die Betriebssicherheitsverordnung: Sie dient dem Arbeitsschutz in der Anlage und beruht ebenfalls auf europäischem Recht.

  • Das Baurecht: Auch weitergehende baurechtliche Vorschriften müssen eingehalten werden, selbst wenn das Bauplanungsrecht die Errichtung der Anlage dem Grunde nach ermöglicht. So stellt das Bauordnungs- als besonderes Sicherheitsrecht Anforderungen an die Beschaffenheit baulicher Anlagen, um Gefahren etwa für Leben und Gesundheit zu vermeiden. Dabei setzt der Bau von LNG-Terminals als sog. Sonderbauten die Einhaltung besonders strenger bauordnungsrechtlicher Anforderungen voraus.

Die Folge der komplexen Rechtslage? Bei einem LNG-Terminal müssen nicht nur viele technische und rechtliche Fragen geprüft werden. Es müssen vielmehr auch Belange der Öffentlichkeit berücksichtigt und Bürgerbeteiligungen durchgeführt werden. Auch stellen sich komplexe Fragen des Umweltschutzes. Daher dauern Genehmigungsverfahren nach dem Bundesimmissionsschutzrecht in Deutschland oft Jahre, denn:

• Es müssen zunächst überhaupt alle Unterlagen zusammengestellt werden, die für eine Genehmigung erforderlich sind. Hier helfen selbstverständlich oft hochspezialisierte Experten. Doch es müssen so viele Unterlagen beigebracht werden, dass deren Erstellung schlicht Zeit in Anspruch nimmt. Wer derart hohe Anforderungen an Anlagen in Gesetzen und Verordnungen stellt, erlegt damit den künftigen Anlagenbetreibern hohe Hürden schon vor der Antragstellung auf.

• Wenn viele Unterlagen gefordert werden, dauert die Bearbeitung durch die Behörden schon zwangsläufig lange. Denn im Verwaltungsverfahrensrecht gilt der Amtsermittlungsgrundsatz. Die Behörde muss den Sachverhalt von Amts wegen untersuchen und damit auch alles prüfen, was vorgelegt wird. Wer schreibt, der bleibt lange im Genehmigungsverfahren.

• Die Behörden müssen viele Dritte einbinden – andere Behörden, aber gegebenenfalls auch von dem Bau der Anlage unmittelbar betroffene Nachbarn anhören. Dazu kommen noch die Bürgerbeteiligungen. Viele Stellungnahmen sind die Folge.

• Etwaige Nachfragen der Behörde verzögern die Genehmigung dann weiter.

 
Auch ohne Rechtskenntnisse dürfte klar sein: Es wird unter normalen Umständen lange dauern, bis die Genehmigung für ein solch heikles Vorhaben wie die Errichtung von LNG-Terminals mit vielen technischen Fragen sowie Prüfungen zur Auswirkungen auf die Umwelt erteilt wird. Doch Zeit hat Deutschland nach Ansicht des Bundeskanzlers offenbar nicht.

Vorzeitiger Maßnahmenbeginn als Heilmittel?

Nun könnte eingewandt werden, dass § 8a BimSchG Abhilfe schaffen kann. Danach besteht die Möglichkeit, die Anlage auch vor Erteilung der Genehmigung vorläufig zuzulassen, wenn

• Erstens: mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers gerechnet werden kann,

• Zweitens: ein öffentliches Interesse oder ein berechtigtes Interesse des Antragstellers an dem vorzeitigen Beginn besteht und

• Drittens: Der Antragsteller sich verpflichtet, alle bis zur Entscheidung durch die Erteilung der Anlage verursachten Schäden zu ersetzen und – für den Fall, dass die Anlage später doch nicht genehmigt wird – den früheren Zustand wiederherzustellen.

 
In der Praxis wird sich leicht argumentieren lassen, dass die erste und zweite Voraussetzung vor dem Hintergrund der gegenwärtigen weltpolitischen Ereignisse erfüllt sind. Ein öffentliches Interesse an einem LNG-Terminal dürfte unzweifelhaft zu bejahen sein. Doch welcher Investor wird die mit der dritten Voraussetzung verbundenen Unsicherheiten in Kauf nehmen, also die Gefahr eines Rückbaus oder des Ersatzes eines Schadens? Wie kann die Verwaltung diesem Risiko begegnen?
 

Der öffentlich-rechtliche Vertrag?

Hier werden öffentlich-rechtliche Verträge helfen. Diese sind ein Mittel, mit dem Bund, Länder und Gemeinden bedeutende Vorhaben auch verwaltungsrechtlich unterstützen können. Angesichts der Bedeutung der LNG-Terminals wird es ohnehin sehr wahrscheinlich sein, dass solche Vertragswerke zwischen Bund bzw. Bundesländern auf der einen Seite und den möglichen Betreibern von LNG-Terminals auf der anderen Seite geschlossen werden, damit die LNG-Betreiber in dem Investment abgesichert werden. Hierbei kann der Staat beispielsweise die Abnahme bestimmter Mengen in der Zukunft oder andere Begünstigungen versprechen. In diesem Rahmen könnte erwogen werden, dass die Bundesländer beispielsweise die Pflicht zum Schadensersatz nach § 8a BimSchG übernehmen (bzw. den Betreiber freistellen) und auch die Kosten eines möglichen Rückbaus absichern.
 
Das hört sich alles gut an, doch werden auch solche öffentlich-rechtlichen Verträge an hohen rechtlichen Maßstäben zu messen sein. Nichts, was hierin versprochen wird, darf gegen das höherrangige Recht verstoßen. Dazu gehören natürlich die deutschen gesetzlichen Vorschriften – und damit auch das Bundesimmissionsschutzrecht. Natürlich gehören dazu auch europarechtliche Vorschriften: Es besteht also keine Chance, das Europarecht mit einem solchen Vertrag auszuhebeln.
 

Bearbeitungsdauer und Amtshilfe

Doch nehmen wir an, der Weg des vorzeitigen Maßnahmenbeginns soll beschritten werden. Dann wird es dennoch so sein, dass bestimmte Vorfragen, die rechtlich bedeutsam sind, jedenfalls vorgeprüft werden muss. Denn die vorläufige Zulassung nach § 8a BimSchG setzt immerhin voraus, dass mit einer Entscheidung zugunsten des Antragstellers gerechnet werden kann. Eine Prognose ist also erforderlich. Dies bedeutet: Das Vorhaben muss hinreichend konkretisiert sein und es müssen die Antragsunterlagen vorliegen. Auch hier kann bereits im Vorwege viel mit den zuständigen Stellen abgestimmt werden, bestimmte rechtlich bedeutsame Fragen können mit einem Vorbescheid (§ 9 BimSchG) geklärt werden. Prinzipiell ist es also möglich, viel zu bewegen.
Doch wer soll die Unterlagen prüfen? Die zuständigen Behörden werden, das ist voraussehbar, nicht auf ein schnelles Verfahren eingestellt sein. Doch die COVID-19 Pandemie hat gezeigt, dass die beamtenrechtlichen Instrumente es ermöglichen, qualifiziertes Personal dorthin zu senden, wo es gebraucht wird. Die Beamtengesetze kennen beispielsweise das Mittel der Abordnung: Die vorübergehende Übertragung einer Tätigkeit auf Personal einer anderen Dienststelle. Hier wird es darauf ankommen, dass schnell agiert wird und auch seitens der Beamtenschaft der Wille besteht, mit anzupacken. Ob das gelingt – und ob es überhaupt so viele Fachbeamte gibt, die abgeordnet werden können – bleibt abzuwarten.
Und schließlich wird es auch auf eine sehr gute Organisation ankommen. In der Praxis kann hier beispielsweise das "Kümmerer-Prinzip" zum Tragen kommen: Demnach erhält das Projekt auch auf Seiten des Staates eine zentrale Leitung, bei der die Fäden zusammenlaufen, die die Kommunikation verschiedener Fachbereiche organisiert und enge Fristen setzt sowie deren Einhaltung überwacht. Das wird abseits des geschriebenen Rechts ein starkes Umdenken der zuständigen Verwaltung mit großer politischer Unterstützung erfordern.
 

Einwendungen und Klagen

Doch bei alldem wird es nicht zu vermeiden sein, dass es zu vielfältigen Einwendungen und auch Klagen kommen wird. Sicherlich ist dieser Aspekt auch abhängig von der politischen Situation und der militärischen Lage – je größer die Bedrohung, desto weniger Widerstand wird aus der Bevölkerung zu erwarten sein. Doch sicher werden Umweltverbände dennoch Sturm laufen. LNG ist hochumstritten, zumal gegebenenfalls aus Fracking gewonnenes Gas aus den USA in den Terminals landen wird. Unabhängig von der geopolitischen Lage ist damit sicherlich mit Widerstand zu rechnen.
Einwendungen im Rahmen von Bürgerbeteiligungen müssen geprüft, beantwortet und archiviert werden. Auch hier wird viel Personal notwendig sein. Digitale Lösungen können helfen, Einwendungen schnell nach Kategorien der Argumente zu sortieren und standardisierte Antworten vorzubereiten, die im Einzelfall angepasst werden.
Aber es wird auch zu gerichtlichen Klagen kommen – das ist sicher. Nun sind Genehmigungen nach dem Bundesimmissionsschutzrecht oft aus verschiedenen Gründen (insbesondere behördlicher Anordnung) sofort vollziehbar, d.h. Widersprüchen und Anfechtungsklagen kommt in diesen Fällen keine aufschiebende Wirkung zu. Selbst wenn es also Rechtsbehelfe gibt, kann zunächst gebaut werden. Doch können Umweltverbände und betroffene Bürger trotzdem verwaltungsgerichtliche Eilverfahren einleiten und die Anordnung der aufschiebenden Wirkung beantragen. Und je weniger geprüft wird, desto eher könnten Gerichte dazu neigen, solchen Eilanträgen Recht zu geben – auch wenn die politische Lage eine andere Entscheidung gebietet. Insbesondere das Oberverwaltungsgericht Niedersachsen in Lüneburg trifft auch politisch unpopuläre Entscheidungen, wenn es solche für rechtlich geboten hält – so zuletzt auch in der Corona-Zeit. Ein Zwiespalt für die Verwaltung: Wenn zu viel geprüft wird, dauert die (vorläufige) Zulassung zu lange. Wenn zu wenig geprüft wird, droht eine juristische Niederlage. Auch auf Gerichtsverfahren müssen die Vorhaben daher vorbereitet sein.
 

Risiken abfedern durch gesetzliche Maßnahmen?

Damit stellt sich die Frage nach dem „großen Wurf“ in schwierigen Zeiten: Nach Gesetzesänderungen. Wenn eine breite Koalition hinter den Vorhaben steht, könnte der Bundesgesetzgeber für LNG-Anlagen das Bundesrecht ändern – und wegen deren Bedeutung für die Versorgungssicherheit in der Bundesrepublik diese besonders privilegieren. Verfassungsrechtlich wäre dies zulässig, was häufig übersehen wird. Denn es ist in der Verfassung nicht vorgeschrieben, wie viele Bürgerbeteiligungen es gibt, wie tiefgehend Prüfungen erfolgen müssen und wie stark Genehmigungsanforderungen abgesenkt werden können. Das Bundesverfassungsgericht betont an dieser Stelle immer wieder, dass der Gesetzgeber einen breiten Entscheidungsspielraum hat. Gerade dieser soll in solchen schwierigen politischen Zeiten zum Tragen kommen.
Das mag dann für manche Partei ein schwerer Gang sein. Aber verfassungsrechtlich zulässig wäre es, das Bundesimmissionsschutzrecht zu ändern, damit LNG-Anlagen besondere Privilegien erfahren. Einzelfallgesetze sind zwar verfassungsrechtlich verboten, eine „lex Brunsbüttel oder lex Wilhelmshaven“ wird es also nicht geben. Eine abstrakt-generelle Regelung für besonders wichtige Vorhaben im Bundesinteresse, bei denen das Genehmigungsverfahren stark vereinfacht wird, ist jedoch allemal denkbar. Das wiederum hat dann Auswirkungen auf gerichtliche Verfahren: Wenn das modernisierte Fachrecht der Anlage nicht entgegensteht, werden die Verwaltungsgerichte dann (nur noch?) Verfassungsrecht, wie zum Beispiel die Beeinträchtigung von Grundrechten, zu prüfen haben. Als erfahrener Verwaltungsprozessrechtler weiß ich: Diese Hürde ist viel schwerer zu nehmen. Und bis das Bundesverfassungsgericht irgendwann entscheidet, werden die Anlagen bereits in Betrieb genommen sein.
Wo das Europarecht dem deutschen Recht vorgeht, wird sich wiederum die Frage stellen, ob nicht auch die europäischen Vorschriften kurzfristig geändert werden müssen. Zwar gibt es auch hier bestimmte Konsultationsvorschriften, die einer schnellen Richtlinienänderung entgegenstehen könnten. Doch wenn ein Konsens unter den Mitgliedsstaaten herrscht, wird sich auch die Europäische Kommission dem nicht entziehen können.
 

Was ist also zu tun?

Ein reiner politischer Wille wird nicht ausreichen. Die Verwaltung wird viel leisten und von üblichen Verfahren und Arbeitsweisen abweichen müssen, um den schnellen Bau von LNG-Terminals zu ermöglichen. Eine Herkulesaufgabe steht bevor, die von den politischen Akteuren voll unterstützt werden muss. Es müssen schnell öffentlich-rechtliche Verträge geschlossen und die Genehmigungsverfahren eingeleitet werden, damit möglichst parallel zum Bau (vorläufige) Zulassungen erteilt werden können. Einwendungen sind vielfach zu erwarten und mit Hilfe moderner Technik zu behandeln. Auf Klageverfahren und gerichtliche Eilverfahren muss sich von Anfang an vorbereitet und diese entsprechend in einer Gesamtstrategie mit einkalkuliert werden.
Doch noch mehr helfen kann eine Änderung der bestehenden Gesetzeslage, sofern sie politisch gewollt ist. Eine ehrliche Bestandsaufnahme ist jetzt notwendig. Reichen die geltenden Rechtsrahmen, um selbst bei bestmöglicher Verwaltungspraxis die schnelle Genehmigung zu erreichen und gerichtliche Verfahren abzufedern? Der Verfasser bezweifelt das. Wer die LNG-Terminals schnell will, muss sich auch die Frage nach einer Änderung des Rechtsrahmens stellen, um damit Verwaltung und Betreiber aktiv auch legislativ zu unterstützen. Das wird politisch unangenehm und ein steiniger Weg. Doch besondere Zeiten erfordern besondere Maßnahmen.
 

Über den Autoren

Dennis Hillemann ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht und Partner im Verwaltungsrecht (vor allem Verwaltungsprozessrecht) im Hamburger Büro von Fieldfisher. Er berät Unternehmen und den öffentlichen Sektor, vor allem in komplexen Rechtsfragen des Öffentlichen Rechts und bei Streitigkeiten. Er berät u.a. die Tree Energy Solutions GmbH (TES) beim Bau eines Import Terminals für verflüssigte Gase in Wilhelmshaven. Er ist zudem Experte für Fördermittel und hat Prozesserfahrung aus vielen verwaltungsgerichtlichen Verfahren.