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Insight

FAQ: Wann kann der Staat Corona-Hilfen und andere Subventionen zurückfordern – und was müssen Unternehmen beachten?

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Germany


 

Dennis Hillemann ist Partner bei Fieldfisher und Fachanwalt für Verwaltungsrecht. Tanja Ehls ist Rechtsanwältin bei Fieldfisher. Beide begleiten Unternehmen bei der Beantragung von Fördermitteln und wehren unberechtigte staatliche Rückforderungen ab.
Dieser FAQ wird fortlaufend aktualisiert.


Mit diesem FAQ möchten wir, Rechtsanwältin Tanja Ehls und Rechtsanwalt Dennis Hillemann, wichtige Fragen beantworten, die immer wieder an uns herangetragen werden. Gerade im Zuge der Rückforderung von Corona-Hilfen gibt es viele Rechtsunsicherheiten.
 

Achtung: Jeder Einzelfall ist anders. Die nachfolgende Aufstellung kann daher nur wiederkehrende, generelle Aussagen treffen. Sie ersetzt aber keine anwaltliche Beratung im Einzelfall.



Wir beraten Sie im Fördermittelrecht in allen Phasen, zum Beispiel

  • Vor der Antragstellung: mit unserem Fördermittel Quick-Check: Welche Fördermittel gibt es für Ihr Projekt?
  • Bei der Antragstellung: Zusammenstellung der Antragsvoraussetzungen, Unterstützung bei der Antragsbearbeitung
  • Verwendung der Fördermittel: Wir beraten zur rechtssicheren Verwendung der Fördermittel, zur Dokumentation und zum Reporting.
  • Abwehr von Rückforderungen: Wenn es darauf ankommt, sind wir an Ihrer Seite und helfen mit unserer großen fördermittelrechtlichen Erfahrung.

Vertrauen Sie auf die Experten im Fördermittelrecht. Wir begleiten Sie im gesamten Verfahren. Mit unserer Hilfe werben Sie Fördermittel ein und verwenden diese rechtssicher.

 

Übersicht der Fragen:

1. Wann kommt eine Rückforderung einer Subvention in Betracht?
2. Wie erfährt die Behörde von den Umständen, die zu einer Rückforderung führen?
3. Die Behörde hat mich/unser Unternehmen aufgefordert, Stellung zu nehmen, weil etwas mit der Zuwendung nicht stimmt (Anhörung). Wie geht es jetzt weiter?
4. Wie geht es nach der Anhörung weiter, was kann gegen einen Rückforderungsbescheid unternommen werden?
5.1 Wann kommt eine Rücknahme des Zuwendungsbescheids in Betracht, weil dieser rechtswidrig war?
5.2 Aber wie kann es denn überhaupt sein, dass es zu einem rechtswidrigen Subventionsbescheid kommt?
5.3 Das Unternehmen hat aber auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut. Das Geld ist verbraucht. Wird dieses Vertrauen berücksichtigt?
5.4 Aber kann das Unternehmen immer auf den Bestand des rechtswidrigen Subventionsbescheides vertrauen – oder gibt es Ausnahmen?
5.5 Warum ist es wichtig, diese Konstellationen des mangelnden Vertrauensschutzes zu kennen?
6. Wie geht ein Unternehmen bei einer Antragstellung vor, wenn Rechtsunsicherheiten bestehen?
7.1 In welchen Fällen kann eine Behörde einen rechtmäßigen Zuwendungsbescheid widerrufen, und was sind das für Fälle bei den Corona-Hilfen?
7.2 Was ist der wesentliche Unterschied zwischen der Rücknahme eines Verwaltungsaktes und dem Widerruf eines Verwaltungsaktes?
8. Muss die Behörde bei jedem aufgedeckten Fehler den Zuwendungsbescheid zurücknehmen oder widerrufen?
9. Warum müssen staatliche Stellen überhaupt Subventionen zurückfordern?
10. Kann die Behörde die Subvention auch nur in Teilen zurückfordern?
11. Wie lange kann die Behörde die Subvention zurückfordern?

 

Überblick

Im Rahmen der Corona-Pandemie haben Subventionen eine besondere Bedeutung erlangt: Erstmals haben viele Unternehmen, sowohl große und kleine, die vor der Pandemie wirtschaftlich gesund waren, im großen Umfang staatliche Fördergelder in Anspruch genommen. Die staatlichen Hilfspakete in Deutschland, insbesondere die Regelung über den November- bzw. Dezember-Schadensausgleich und die Überbrückungshilfen, haben viele Unternehmen vor der Insolvenz bewahrt oder geholfen, Liquiditätsschwierigkeiten zu überbrücken oder Umsatzverluste jedenfalls hinsichtlich von Fixkosten auszugleichen.
 
Die Corona-Pandemie ist leider noch nicht vollständig beherrscht. Die Überbrückungshilfe III Plus wird bis zum 31.3.2022 verlängert. Gleichzeitigt gibt es jedoch auch schon die ersten Schlussrechnungen sowie (auch unabhängig davon) Rückforderungen von staatlichen Zuwendungen, die Unternehmen beschäftigen.
 
In unserer anwaltlichen Praxis haben wir zahlreiche Zuwendungsnehmer bei der Antragstellung für Hilfen begleitet. Nunmehr erreichen uns jedoch auch Anfragen dazu, wie Unternehmen sich verhalten sollen, wenn eine Rückforderung bzw. ein Widerruf von gewährten Zuwendungen drohen. Diese Thematik betrifft natürlich nicht nur die Corona-Hilfen des Bundes und der Länder, sondern letztlich auch jede Form der staatlichen Zuwendung; besonders virulent ist es nunmehr jedoch im Bereich der Corona-Hilfen.
 
Auch wenn es stets auf den Einzelfall ankommt, soll Ihnen der nachfolgende Beitrag eine Übersicht dazu geben, worauf es rechtlich ankommt und was wir anwaltlich als Tipp geben. Der Beitrag ist dabei in der Form des FAQ ausgestaltet und wird bei neuen Entwicklung fortlaufend aktualisiert.
 

Wichtig: Jeder Einzelfall bedarf stets einer gesonderten Betrachtung; es ist daher unumgänglich, dass Sie sich professionelle Hilfe suchen, wenn eine Rückforderung droht. Dies gilt insbesondere, da vorschnelle, gegebenenfalls in Panik getroffene Erklärungen auch unabhängig von dem verwaltungsrechtlichen Verfahren zu einem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren wegen Subventionsbetruges nach § 264 des Strafgesetzbuches (StGB) führen können. 



Der Beitrag richtet sich dabei insbesondere an Unternehmerinnen und Unternehmer sowie Steuerberaterinnen und Steuerberater, die nunmehr im Rahmen von Schlussrechnungen oder sonstigen Überprüfungen von erhaltenen Beihilfen Rechtsunsicherheiten begegnen und sich daher einen Überblick darüber verschaffen sollen, wie sich die Rechtslage in diesem komplexen Rechtsgebiet darstellt. Der Beitrag ist zur besseren Lesbarkeit auch bewusst durch Vereinfachungen und Zusammenfassungen gekennzeichnet und ersetzt keine Rechtsberatung. Soweit die männliche Form für Personen verwendet wird, schließt dies auch andere Geschlechtszuordnungen ein.
 
Im Einzelnen:

 
1. Wann kommt eine Rückforderung einer Subvention in Betracht?

Zwei grundlegende Konstellationen einer Rückforderung sind zu unterscheiden:
 
  • Die erste Konstellation betrifft den Fall, dass die Subvention von Anfang an nicht hätte gewährt werden dürfen, beispielsweise, weil die Angaben im Rahmen des Antrags auf Corona-Überbrückungshilfe falsch waren. In diesem Fall kommt eine Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes nach § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) in Betracht – mit deutlich schärferen Rechtsfolgen.
  • Die zweite Konstellation betrifft den Fall, dass die Subvention rechtmäßig gewährt wurde. Der Zuwendungsbescheid ist in diesen Fällen rechtmäßig ergangen. Dann jedoch wird die Subvention zweckwidrig verwendet oder gegen Auflagen verstoßen. In diesen Fällen kommt ein Widerruf des begünstigenden Verwaltungsaktes nach § 49 VwVfG in Betracht.
 
Beide Konstellationen sollen nachfolgend mit Voraussetzungen und Rechtsfolgen behandelt werden.

2. Wie erfährt die Behörde von den Umständen, die zu einer Rückforderung führen?

Wie die Behörde Kenntnis von Umständen erlangt, die sie zu einer Rückforderung der Subvention berechtigt, hängt natürlich von den Umständen des Einzelfalles ab.
 
So kann es sein, dass sie Hinweise von einer dritten Stelle erhält, dass die Angaben des Antragstellers falsch waren oder die Subvention zweckwidrig verwendet wurde. Dies kann z.B. durch die Finanzverwaltung geschehen. Letzteres ist deswegen möglich, da bei den Corona-Überbrückungshilfen im elektronischen Antragsformular bestätigt werden musste, dass die Zuwendungsgeber einen Abgleich von Daten mit den Finanzverwaltungen durchführen konnten. Genauso gut kann es aber sein, dass im Rahmen der obligatorischen Schlussrechnung Fehler auftauchen oder Dritte, z.B. entlassene Mitarbeiter, Hinweise auf eine angebliche Fehlverwendung von Subventionen geben.
 

Wer nachträglich einen Fehler bei der Antragstellung bemerkt oder aber Subventionen zweckwidrig verwendet, darf nicht davon ausgehen, dass niemand es bemerkt. Gerade bei vorsätzlichem Verschweigen solcher Umstände kann neben der Rückforderung der Subvention auch ein Strafverfahren wegen Subventionsbetrugs drohen. Wenn Sie daher einen Fehler feststellen, gehen Sie damit transparent um. Kontaktieren Sie bei wesentlichen Fehlern zudem einen Berater, um die nächsten Schritte abzusprechen. Denn leichtfertige Erklärungen können schnell zu Rechtsnachteilen führen, auch wenn die Sachverhalte an sich harmlos sind.


3. Die Behörde hat mich/unser Unternehmen aufgefordert, Stellung zu nehmen, weil etwas mit der Zuwendung nicht stimmt (Anhörung). Wie geht es jetzt weiter?

In diesen Fällen ist es wichtig, zwei Stränge des behördlichen Handelns zu unterscheiden: Den verwaltungsrechtlichen Strang und den strafrechtlichen Strang.
 
Der verwaltungsrechtliche Strang bezieht sich auf die Möglichkeit der Rückforderung der Subvention durch Rücknahme oder Widerruf des Zuwendungsbescheides und anschließender Aufforderung zur Erstattung der Subvention. Der strafrechtliche Strang dagegen bezieht sich darauf, dass die dem Zuwendungsnehmer vorgeworfenen Verstöße derart schwerwiegen, dass sie einen Subventionsbetrug im Sinne des § 264 des Strafgesetzbuches (StGB) begründen können. Für die Verfolgung der Straftat und insbesondere für die Ermittlung des eines möglichen Subventionsbetruges zugrundeliegenden Sachverhaltes sind nicht die Zuwendungsgeber berufen, sondern die Staatsanwaltschaften. Beide Verfahren können parallel laufen, was in der Praxis besonders häufig vorkommt, da die Staatsanwaltschaften insbesondere auch auf die Daten und die Expertise der Verwaltung zurückgreifen.
 

Daher ist es wichtig zu beachten, dass Erklärungen gegenüber dem Zuwendungsgeber im Rahmen eines Rückforderungsverfahrens von diesem gegebenenfalls auch an Staatsanwaltschaften weitergeleitet werden; hierfür ist noch nicht einmal erforderlich, dass bereits ein formelles Ermittlungsverfahren eröffnet wurde oder aber der Zuwendungsnehmer darüber in Kenntnis gesetzt wird, dass eine solche Weiterleitung droht oder bereits in Gang gesetzt wurde. Vor diesem Hintergrund sollten Zuwendungsnehmer, die sich mit erheblichen Vorwürfen der Zuwendungsgeber konfrontiert sehen, frühzeitig anwaltliche Hilfe in Anspruch nehmen, da Erklärungen von ihrer Seite gegebenenfalls auch eine strafrechtliche Relevanz haben können.


 
Das verwaltungsrechtliche Verfahren gestaltet sich derart, dass die Zuwendungsgeber vor Erlass einer Rücknahme oder eines Widerrufs des Zuwendungsbescheides verpflichtet sind, den Zuwendungsnehmer anzuhören (§ 28 VwVfG). Die Anhörung bedeutet, dass der Zuwendungsnehmer zu einem gegen ihn erhobenen Vorwurf bzw. zu einer drohenden Rücknahme oder einem drohenden Widerruf des Zuwendungsbescheides Stellung nehmen kann und seine Sicht der Dinge darlegen kann. Diese Anhörung ist, wie im Rahmen dieses FAQ noch mehrfach betont werden wird, von höchster Bedeutung. Sie kann einerseits verhindern, dass es überhaupt zu einer Rückforderung kommt, indem beispielsweise ein Missverständnis aufgeklärt wird, andererseits aber auch das Ermessen der Behörde lenken und so schwere Rechtsfolgen verhindern.
 

Deswegen ist es sinnvoll, diese Anhörung bereits durch einen Rechtsanwalt begleiten zu lassen.



 

4. Wie geht es nach der Anhörung weiter, was kann gegen einen Rückforderungsbescheid unternommen werden?

Nach der Anhörung entscheidet dann die Behörde darüber, ob sie rechtliche Maßnahmen ergreift, d. h. ob sie einen rechtswidrigen Zuwendungsbescheid zurücknimmt oder einen rechtmäßigen Zuwendungsbescheid mit Wirkung für die Zukunft widerruft. Diese Entscheidung stellt einen Verwaltungsakt dar und ist dem Zuwendungsnehmer gegenüber bekanntzugeben. Bekanntgabe heißt, dass diese Entscheidung ihm mitgeteilt werden muss, was in der Regel durch einen schriftlichen Bescheid erfolgt. Dieser wird gerade bei besonders wichtigen Maßnahmen förmlich zugestellt, beispielsweise durch ein Einschreiben.

Mit der Zustellung des Bescheides beginnen Fristen zu laufen. Sobald die belastende Entscheidung vorliegt, d. h. die Rücknahme oder der Widerruf des Zuwendungsbescheides zugestellt worden sind, ist ein weiteres Abwarten schädlich. Eine Rechtsbehelfsfrist läuft: Diese beträgt einen Monat seit Bekanntgabe des Bescheides, soweit dieser eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung enthält.
 
Je nach Bundesland ist gegen den Bescheid, mit dem der Zuwendungsbescheid aufgehoben wird, Widerspruch oder Klage zu erheben. Es kommt hierbei darauf an, ob die Bundesländer das Widerspruchsverfahren im Zuwendungsrecht aufgehoben haben oder nicht. Das kann aber auch der Rechtsbehelfsbelehrung entnommen werden – verweist diese auf Widerspruch oder Klage?
 
Das Widerspruchsverfahren ist ein behördliches Verfahren. Es ist binnen eines Monats schriftlich bei der Behörde Widerspruch gegen den Bescheid zu erheben, mit dem die Subvention aufgehoben wird. Der Widerspruch muss nicht begründet werden, das empfiehlt sich aber natürlich. Die Behörde prüft dann den Widerspruch und erlässt einen Widerspruchsbescheid. Ist dieser für den Zuwendungsnehmer positiv, wird sie ihren Rückforderungsbescheid aufheben. Ist er negativ, dann wird dem Widerspruch nicht abgeholfen und der Zuwendungsnehmer muss anschließend Klage erheben (wieder innerhalb eines Monats).
 
In Bundesländern, in denen das Widerspruchsverfahren entfallen ist, muss dagegen gleich Klage zum Verwaltungsgericht gegen den Rückforderungsbescheid erhoben werden.
 
Widerspruch oder Klage haben aufschiebende Wirkung. Das bedeutet, der Rückforderungsbescheid darf solange nicht vollzogen werden, bis nicht endgültig über die Rechtmäßigkeit der Rückforderung entschieden worden ist. Gerade in einer prekären finanziellen Situation des Unternehmens ist es daher wichtig, die Rechtsbehelfsfristen nicht auslaufen zu lassen und Widerspruch oder Klage zu erheben. Bitte zögern Sie nicht.
 
Erfolgt kein Rechtsbehelf, wird der Rückforderungsbescheid bestandskräftig. Er kann dann nicht mehr angefochten werden.
 

Sobald ein Rückforderungsbescheid vorliegt, sollte ein Zuwendungsnehmer einen erfahrenen Rechtsanwalt einschalten, wenn er sich gegen den Rückforderungsbescheid zur Wehr setzen will. Das gilt auch dann, wenn noch ein Widerspruchsverfahren stattfindet. Denn alle Erklärungen im Rahmen des Widerspruchsverfahrens können auch zu Lasten des Zuwendungsnehmers gewertet werden, beispielsweise im Rahmen eines parallelen Ermittlungsverfahrens wegen Subventionsbetrugs.  


 
Sobald der Rückforderungsbescheid bestandskräftig wird, entweder, weil kein Rechtsbehelf eingereicht wurde oder weil ein Gericht rechtskräftig die Rechtmäßigkeit der Rückforderung festgestellt hat, kann die Behörde mit einem weiteren Bescheid die Subvention zurückfordern (§ 49a VwVfG). Beide Entscheidungen können auch in einem Bescheid ergehen, also Rücknahme bzw. Widerruf der Subvention und Festsetzung der Rückforderung. Häufig gibt es in der Praxis dafür aber zwei Bescheide.

5.1 Wann kommt eine Rücknahme des Zuwendungsbescheids in Betracht, weil dieser rechtswidrig war?

Wenn ein Verwaltungsakt bereits bei seinem Erlass rechtswidrig war, kann die Verwaltung ihn nach § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwvfG) zurücknehmen.
 
§ 48 Abs. 1 VwVfG regelt, dass ein unanfechtbarer Verwaltungsakt ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, wenn er bereits bei Erlass rechtswidrig war. Unerheblich ist hierbei, ob der Verwaltungsakt bereits unanfechtbar geworden ist. Auch Subventionsbescheide sind Verwaltungsakte und können nach § 48 VwVfG zurückgenommen werden.
 
Unanfechtbar wird ein Verwaltungsakt, wenn die Rechtsbehelfsfristen bereits abgelaufen sind. In Zuwendungsbescheiden findet sich regelmäßig die Rechtsbehelfsbelehrung, dass (je nach Bundesland) binnen eines Monats nach Zugang des Zuwendungsbescheides gegen diesen Widerspruch oder Klage erhoben werden kann. Erfolgen solche Rechtsbehelfe durch den Zuwendungsnehmer nicht, so wird der Zuwendungsbescheid unanfechtbar für ihn. Juristen sprechen insoweit auch von einer Bestandskraft. § 48 Abs. 1 VwVfG regelt nun, dass auch ein solcher bestandskräftiger Verwaltungsakt durch eine Behörde noch zurückgenommen werden kann, sofern er bereits bei Erlass rechtswidrig war, also insbesondere auf falschen Sachverhaltsangaben beruhte.

5.2 Aber wie kann es denn überhaupt sein, dass es zu einem rechtswidrigen Subventionsbescheid kommt?

Beispielsweise in dieser Konstellation: Der Zuwendungsnehmer macht bei der Antragstellung falsche Angaben, sei es nun vorsätzlich oder fahrlässig. Der Zuwendungsgeber erkennt den Fehler nicht und erlässt einen rechtswidrigen Zuwendungsbescheid. Später fällt dieser auf, zum Beispiel bei einer Überprüfung im Rahmen der Schlussrechnung.
 
Diese Konstellation hat sich bei den Corona-Überbrückungshilfen in jüngster Zeit häufig ergeben. Solche Fälle sind insbesondere dann möglich, wenn z.B. falsche Angaben zu den sogenannten verbundenen Unternehmen des Antragstellers gemacht worden sind, d. h. also Unternehmen, die mit dem antragstellenden Unternehmen nach den europäischen Beihilferegen ein sogenanntes verbundenes Unternehmen bilden. Was sind "verbundene Unternehmen"? Vereinfacht Unternehmen, die gemeinsam eine Konzernstruktur bilden, wobei das europäische Beihilferecht hier sehr weite eigenständige Definitionen hat. Ebenso können sich Fehler in der Antragstellung ergeben, wenn bei den Umsätzen, deren Höhe des Einbruches maßgebend entscheidend ist für die Frage, ob Corona-Überbrückungshilfen gewährt werden, falsche Angaben gemacht worden sind. Dies passierte häufig, beispielsweise, weil die FAQ missverstanden worden sind oder Zahlen vorsätzlich oder fahrlässig falsch ermittelt worden sind.
 
In dieser Konstellation geht es also darum, dass Fehler in der Antragstellung dazu geführt haben, dass die staatlichen Stellen, die die Corona-Überbrückungshilfen auszahlen und die Anträge prüfen (in einigen Bundesländern beispielsweise die Landesinvestitionsbanken), auf der Grundlage dieser falschen Angaben einen Zuwendungsbescheid erlassen haben. In diesem Fall ist der Zuwendungsbescheid von Anfang an rechtswidrig, denn er beruht auf einem Sachverhalt, der nicht die Wirklichkeit widerspiegelt. Genau das sind die Fälle der Rücknahme nach § 48 VwVfG.
 
Seltener sind in der Praxis die Fälle, in denen der Antragsteller alle Angaben richtig getätigt hatte, aber die Behörde ihm eine Subvention gewährt, obwohl er darauf keinen Anspruch hatte. Hier kann die Behörde den Subventionsbescheid zurücknehmen. Aber: Kannte der Empfänger der Subvention die Rechtswidrigkeit nicht und hat er die Subvention verbraucht, wird er sie in der Regel nicht zurückzahlen müssen (siehe dazu auch die nachfolgenden Fragen).

5.3 Das Unternehmen hat aber auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut. Das Geld ist verbraucht. Wird dieses Vertrauen berücksichtigt?

Es gilt die Juristenantwort: Es kommt darauf an. So regelt § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, dass ein begünstigender Verwaltungsakt, also ein solcher, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (im Fall der Zuwendung also in der Regel eine Geldzahlung), nur unter den Einschränkungen der Absätze zwei bis vier zurückgenommen werden kann.
 
Diese Einschränkungen sind für die anwaltliche Praxis besonders wichtig. Für Subventionen spielt hierbei insbesondere der § 48 Abs. 2 VwVfG eine besondere Rolle. Dieser regelt in Satz 1, dass ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung gewährt (bei den Corona-Soforthilfen würde es sich in der Regel um eine einmalige Geldleistung handeln), nicht zurückgenommen werden kann, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit den öffentlichen Interessen an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Der folgende Satz bestimmt, dass das Vertrauen in der Regel schutzwürdig ist, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Für die "guten" Unternehmer, die nur zufällig einen rechtswidrigen Bescheid bekommen und die Subvention gutgläubig eingesetzt haben, kommt also ein Schutz zum Tragen. Ihnen darf die Subvention nicht entzogen werden.
 
Auf den ersten Blick wirkt diese Regelung sehr günstig für Subventionsempfänger. Sie werden eine Subvention, die sie aufgrund eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheides erhalten haben, in der Regel verbraucht haben und sich dann auf den sogenannten Vertrauensschutz berufen, d. h. also auf das Vertrauen darauf, dass der Staat die Angaben geprüft hat und sie diese Subvention zurecht erhalten haben. In der anwaltlichen Praxis spielt daher diese Regel auch eine besondere Rolle, da insbesondere Anwälte diesen Vertrauensschutz, der auf tatsächlichen Umständen beruhen und auch bewiesen werden muss, in einem Rechtsbehelf darlegen müssen.

5.4 Aber kann das Unternehmen immer auf den Bestand des rechtswidrigen Subventionsbescheides vertrauen – oder gibt es Ausnahmen?

Der Vertrauensschutz erhält in § 48 Abs. 2 Satz 3 VwVfG eine erhebliche Einschränkung. Hier regelt der Gesetzgeber, wann das Vertrauen nicht schutzwürdig ist und sich der Subventionsempfänger nicht auf einen Vertrauensschutz berufen kann. Drei Konstellationen werden hier genannt:
 
Nr. 1: Kein Vertrauensschutz genießt ein Subventionsempfänger, der die rechtswidrige Zuwendung durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat. Während die Drohung oder Bestechung in der rechtsanwaltlichen Praxis wohl nur selten eine Rolle spielt, ist dies bei der arglistigen Täuschung ganz anders. Da der Vertrauensschutz des Begünstigten entfällt, wenn er die Behörde bei der Antragstellung zu den Subventionen arglistig getäuscht hat, wird sich die Behörde in der Regel auf diesen Tatbestand sehr schnell berufen. Dies gilt insbesondere dann, wenn offenkundig falsche Angaben gemacht worden sind, es sich also für einen objektiven Dritten aufdrängt, dass der Antragsteller die Angaben falsch getätigt hat.
 

Anwaltliche Warnung: auch „Angaben ins Blaue hinein" können eine arglistige Täuschung darstellen. Solche Angaben "ins Blaue hinein" passieren in der Praxis leider allzu häufig. Sie beruhen darauf, dass Antragsteller entweder keine genaue Kenntnis über Ihre Zahlen haben, ihren Steuerberater als antragstellenden "prüfenden Dritten" falsch informieren oder aber schlicht die FAQ des Bundes zu den Überbrückungshilfen falsch verstanden haben und deswegen Angaben getätigt haben, bei denen sie sich nicht sicher waren. Sehr schnell kann es sein, dass die Behörden solche Erklärungen als eine arglistige Täuschung würdigen, obwohl streng genommen der Tatbestand dieser Vorschrift im Einzelfall gar nicht erfüllt ist. Solche falschen Angaben, die gegebenenfalls auch nur fahrlässig getroffen worden sind und dann eingestanden werden, können zudem ein Ermittlungsverfahren wegen Subventionsbetrugs im Sinne des § 264 des Strafgesetzbuches auslösen.

Daher besondere Vorsicht für Subventionsempfänger und ihre Steuerberater: Bevor es zu einer Rücknahme der Zuwendung kommt, muss die zuwendungsgewährende Stelle den Antragsteller anhören (§ 28 VwVfG). Alle Angaben, die nun getroffen werden im Rahmen dieser Anhörung, können dazu führen, dass der Tatbestand einer arglistigen Täuschung bejaht wird und bereits aus diesem Grunde anschließend die Zuwendung zurückgewährt werden muss und gegebenenfalls ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren gegen den Antragsteller eingeleitet wird. Wir raten daher dringend, bereits dann, wenn eine Rückforderung einer Subvention droht und eine Anhörung deswegen durch die Behörde ergeht, einen erfahrenen Rechtsanwalt einzuschalten und sich beraten zu lassen. Denn alle Angaben, die nun getroffen werden, prägen das weitere Verfahren und die möglichen Konsequenzen. Das gilt auch für Steuerberater, denen ansonsten unberechtigt der Vorwurf der Beihilfe zum Subventionsbetrug zur Last gelegt werden könnte.


 
Nr. 2: Auf einen Vertrauensschutz bei der Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts kann sich der Zuwendungsempfänger auch nicht berufen, wenn der Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt wurde, die in wesentlicher Hinsicht unrichtig oder unvollständig waren.
 
Was ist der Unterschied zu der ersten dargestellten Konstellation? Bei der ersten Konstellation wird bestraft, dass arglistig getäuscht oder bedroht oder bestochen wurde. Es kommt ein Vorsatzelement hinzu. Das kennt die zweite Situation nicht! Hier geht es allein darum, dass die Angaben, die zu der Subvention geführt haben, in wesentlicher Hinsicht unrichtig oder unvollständig waren. Auch fahrlässige falsche Angaben fallen daher unter diese Konstellation. Das wird häufig eine große Rolle spielen im Rahmen der Corona-Überbrückungshilfen und deren Rückforderung. Gegebenenfalls werden sich die Zuwendungsgeber darauf berufen, dass aufgedeckte Fehler bei der Antragstellung nicht auf arglistigem Handeln beruhen, jedenfalls aber zu einem im Wesentlichen unrichtigen oder unvollständigen Antrag geführt haben.
 

Auch hier ist es wichtig, bereits frühzeitig anwaltliche Beratung einzuschalten: Leichtfertige Angaben können dazu führen, dass zwar keine Arglist angenommen wird, dass aber nach diesem Tatbestandsmerkmal dann geschlussfolgert wird, dass der Zuwendungsnehmer wesentlich falsche Angaben getätigt hat.  Aus rechtsanwaltlicher Sicht würden wir hierbei immer fragen, ob die Angaben wirklich unrichtig waren, dies insbesondere dann, wenn die FAQ des Zuwendungsgebers missverständlich waren (was insbesondere in der Anfangszeit der jeweiligen Überbrückungshilfen häufig der Fall war). Sind die Angaben dann tatsächlich unrichtig gewesen, so stellt es sich in einem zweiten Prüfungsschritt als Frage dar, ob diese Unrichtigkeit zu einem „wesentlichen" Fehler führte. Bei der Frage der Wesentlichkeit kann man sehr gut mit Behörden streiten. Daher empfehlen wir, bei einer Anhörung wegen einer drohenden Rückforderung von Subventionen möglichst frühzeitig anwaltliche Hilfe in Anspruch zu nehmen.


 
Nr. 3: Die dritte Konstellation, in der sich der Empfänger eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheides nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, stellt die Situation dar, dass er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Im Unterschied zu den beiden vorhergehenden Konstellationen kommt diese Situation z.B. zu tragen, wenn der Antragsteller bei Antragstellung nicht bösgläubig war, also mithin von der Richtigkeit seiner Angaben ausging, aber zwischen Antragstellung und Empfang des Zuwendungsbescheides Kenntnis davon erlangte, dass seine Angaben unrichtig waren oder diese Erkenntnis infolge grober Fahrlässigkeit nicht hatte. Auch diese Konstellation kann natürlich in der Praxis dann eine Rolle spielen, wenn es beispielsweise Kommunikation mit dem Zuwendungsgeber oder Kommunikation zwischen dem Antragsteller und seinem Steuerberater, die dem Zuwendungsgeber bekannt wurde, gibt, die darauf hindeuten, dass der Empfänger der Zuwendung Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Zuwendung oder seiner Antragsberechtigung hatte.
 

Auch insoweit gilt in der anwaltlichen Praxis, dass bei drohender Rückforderung von Zuwendungsbescheiden möglichst frühzeitig ein Anwalt eingeschaltet werden sollte, am besten noch während eine Anhörung im Raum steht.



5.5 Warum ist es wichtig, diese Konstellationen des mangelnden Vertrauensschutzes zu kennen?

Wenn sich das Unternehmen, das einen rechtswidrigen Zuwendungsbescheid erhalten hat, nach § 48 Abs. 2 VwVfG nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, hat dies schwerwiegende Konsequenzen. § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG bestimmt, dass in diesen Fällen, in denen kein Vertrauensschutz besteht, der Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden kann.
 
Was sich auf den ersten Blick harmlos anhört, bedeutet nichts anderes, als dass eine Subvention vollständig zurückerstattet werden muss (in der Regel). Hintergrund ist, dass derjenige, der keinen Vertrauensschutz genießt, sich dann auch nicht darauf berufen kann, dass er die Subvention verbraucht hat. Das Unternehmen wird also in der Logik so gestellt, als sei die Subvention nie an das Unternehmen geflossen. Folge ist, dass das Unternehmen die Zuwendung in voller Höhe zurückgewähren muss. Die Rückgewährung richtet sich nach § 49a Abs. 1 VwVfG. In der Regel erfolgt dann ein Verwaltungsakt, mit dem die Rückforderung der Subvention angefordert wird und die Höhe der Rückforderung festgesetzt wird. Besonders bitter: Die Summe ist zudem auch noch vom Eintritt der Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheides an zu verzinsen.

Gerade deswegen dürfen in Anhörungsverfahren keine leichtfertigen Erklärungen abgegeben werden in der Hoffnung, dass die Behörde dann auf die Rückforderung verzichtet. Führen solche Erklärungen dazu, dass die Behörde einen Fall von § 48 Abs. 2 VwVfG annimmt, mithin also einen Fall, bei dem kein Vertrauensschutz besteht, so können schwerwiegende Folgen eintreten. Gerade deswegen ist es wichtig, bereits in der Anhörungsphase einen erfahrenen Berater einzuschalten, der in dem Rückforderungsverfahren unterstützt. Anderenfalls droht gegebenenfalls eine vollständige Rückforderung der Subvention, selbst wenn diese bereits verbraucht ist, was im schlimmsten Fall die Insolvenz des Unternehmens bedeutet. Zudem droht in solchen Fällen auch bei schwerwiegenden Subventionsverstößen die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens wegen Subventionsbetrug nach § 264 StGB.
 

Mithin gilt also: Die Rückforderung einer Subvention nach § 48 VwVfG hat besonders schwere Folgen. Sie geschieht dann, wenn der Zuwendungsbescheid von Anfang an rechtswidrig war, was insbesondere auf falschen Angaben oder arglistigen Täuschungen beruhen kann. In solchen Fällen sollte frühzeitig ein anwaltlicher Berater eingeschaltet werden, damit nicht durch leichtfertige Erklärungen Rechtsnachteile entstehen, die später nicht mehr aus der Welt geschafft werden können.


 

6. Wie geht ein Unternehmen bei einer Antragstellung vor, wenn Rechtsunsicherheiten bestehen?

Häufig werden wir in der Praxis gefragt, wie mit Situationen umzugehen ist, in denen eine Rechtsunsicherheit besteht bei der Antragstellung. Solche Situationen bei den Corona-Hilfen haben sich in den vergangenen 18 Monaten insbesondere dann ergeben, wenn unklar ist, ob der Antragsteller mit anderen Unternehmen sogenannte verbundene Unternehmen im Sinne des Europäischen Beihilferechts bildete, die gemeinsam nur einen einzigen Antrag auf Überbrückungshilfe stellen konnten.
 
Hierbei stellte sich auf der Grundlage der vorhergehenden Ausführungen die Gefahr, dass der Antragsteller Angaben trifft, die sich im Nachhinein als falsch erwiesen und er sich dann nicht auf Vertrauensschutz berufen konnte. Dann hätte er eine Subvention auch dann zurück zu gewähren, wenn er diese bereits verbraucht hatte.
 

In der anwaltlichen Praxis gibt es hier eine einfache wie gleichzeitig auch effektive Möglichkeit, diesem Risiko zu begegnen: Es gilt, Rechtsunsicherheiten bei der Antragstellung durch ein begleitendes Schreiben und begleitende Angaben oder Anlagen offenzulegen. Wer Rechtsunsicherheiten offenlegt, handelt nicht rechtswidrig, insbesondere nicht arglistig. Er macht sich dann auch keines Subventionsbetruges strafbar. Daher empfiehlt es sich, auf solche Unsicherheiten bewusst durch ergänzende Angaben im Rahmen der Antragstellung hinzuweisen.

 Wenn die elektronischen Formulare, die vom Zuwendungsgeber bereitgestellt werden, einen solchen ergänzenden Hinweis nicht ermöglichen, so empfiehlt es sich in der Praxis, mit der Antragstellung entweder als Anlage solche ergänzenden Angaben hoch zu laden oder aber parallel an die Behörde ein Schreiben zu schicken, das den Antrag begleitet, am besten auch per Telefax. Dann sind die Angaben im Antragsformular, das gegebenenfalls elektronisch eingereicht werden muss, nicht widersprüchlich, wenn in einem ergänzenden Schreiben, das auf den elektronischen Antrag Bezug nimmt, eine entsprechende Klarstellung bzw. ein Hinweis auf Rechtsunsicherheiten erfolgt.



 

7.1 In welchen Fällen kann eine Behörde einen rechtmäßigen Zuwendungsbescheid widerrufen, und was sind das für Fälle bei den Corona-Hilfen?

§ 49 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) regelt zunächst einen einfachen Grundsatz: Ein rechtmäßiger, nicht begünstigender Verwaltungsakt, kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden. Damit sind allerdings Fälle gemeint, in denen der Verwaltungsakt belastender Natur war, also die Behörde jemanden mit einer Anordnung belastet hat, beispielsweise eine Schließungsanordnung. In solchen Fällen ist es natürlich richtig, dass die Behörde jederzeit die Möglichkeit hat, einen solchen Verwaltungsakt zu widerrufen.
 
Ein Subventionsbescheid kann aber auch mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden. Hier ist insbesondere § 49 Abs. 3 VwVfG wichtig. Ein Zuwendungsbescheid kann danach widerrufen werden, wenn die Subvention verspätet oder zweckwidrig verwendet wurde. Diese Konstellation wird eher in gewöhnlichen Fällen der Projektförderung eine Rolle spielen denn in den Fällen der Corona-Hilfen.
 
Wichtig ist demgegenüber der zweite Fall des § 49 Abs. 3 VwVfG. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt auch dann widerrufen werden, wenn der Begünstigte gegen eine Auflage verstößt, die mit dem Verwaltungsakt verbunden ist. Solche Auflagen sind im Zuwendungsrecht sehr häufig; sie sind insbesondere solche, die regeln, dass die Zuwendung nur für ganz bestimmte Zwecke verwendet werden darf. Verwendet in solchen Fällen der Zuwendungsempfänger die Zuwendung anders, als sie nach dem Zuwendungsbescheid und den Zuwendungsbedingungen zu verwenden war, so ist die Behörde berechtigt, die Zuwendung (gegebenenfalls insgesamt) zu widerrufen.
 
Im Zuwendungsrecht hat diese Regelung herausragende Bedeutung. Bei Zuwendungen, die sich auf eine bestimmte Förderung für ein bestimmtes Projekt beziehen, sind solche Verstöße häufig. Dies liegt an einem wesentlichen Fehlverständnis der Antragsteller: Sie erhalten einen Zuwendungsbescheid, der entsprechende Nebenbedingungen erhält, die sie nicht lesen. Schon in den Nebenbestimmungen können entsprechende Auflagen enthalten sein, wie die Zuwendung zu verwenden ist. Wird gegen diese Auflagen verstoßen, so kommt ein Widerruf der Zuwendung in Betracht. In der Regel wird sich hierbei auch der Zuwendungsempfänger nicht auf einen Vertrauensschutz berufen können, da er hätte wissen müssen, dass durch die zweckwidrige Verwendung und den Verstoß gegen die Auflage die Zuwendung zurückgefordert werden kann.
 
Allerdings kommt es eben nicht nur auf die Nebenbestimmungen oder den ausdrücklichen Inhalt des Zuwendungsbescheides selbst an. Ein wichtiger Aspekt, der in der Praxis eine große Rolle spielt, ist der Antrag des Zuwendungsempfängers. Dieser wird ebenfalls Inhalt des Zuwendungsbescheides. Beantragt daher der Zuwendungsempfänger schon in seinem Antrag die Verwendung der Fördermittel für einen bestimmten Zweck, also mithin auch ganz bestimmte Kosten, und weicht er später davon ab, so kann dies einen Widerruf der Zuwendung rechtfertigen. Dies betrifft insbesondere die sogenannte Projektförderung, die in Deutschland sehr üblich ist, z.B. die Förderung von großen Infrastrukturprojekten von Unternehmen oder die Anschaffung von Materialien für Forschungsvorhaben. Wird hier ohne Absprache mit dem Zuwendungsgeber gegen die Zuwendungsbedingungen verstoßen, insbesondere gegen die Angaben im Antrag, so kann dies zu einer Rückforderung der Zuwendung nach § 49 VwVfG durch den Widerruf des Zuwendungsbescheides führen.

Im Bereich der Corona-Soforthilfen sowie im Bereich der Corona-Überbrückungshilfen gibt es dagegen andere Beschränkungen, die sich insbesondere aus den FAQs für diese Förderprogramme ergeben. Solche Beschränkungen sind solche, die sich darauf richten, dass die Mittel, die gewährt worden sind, nicht auf bestimmte Weise eingesetzt werden dürfen. Beispiel: Die im Rahmen der Überbrückungshilfen III und III plus gewährten Digitalzuschüsse dürfen nur für bestimmte, im Antrag angegebene oder durch Belege nachgewiesene Zwecke eingesetzt werden.
 
Es betrifft aber auch die Fälle, dass etwa Bonizahlungen an Mitarbeiter nicht zulässig sind oder aber das Mittelabflüsse in das Ausland verboten worden sind. Insbesondere in den KfW-Programmen gibt es vielfältige Regelungen, die dazu führen, dass die gewährten KfW-Darlehen in Deutschland verbleiben müssen und nur auf eine bestimmte Art und Weise eingesetzt werden dürfen. Weicht der Zuwendungsnehmer nunmehr hiervon ab, verstößt er damit gegen Förderauflagen, mit der Folge, dass ihm ein Widerruf der Zuwendung droht.
 

In der Praxis stellten sich dabei viele Detailfragen, wobei die Autoren dieses Beitrags auch häufig Fehlverwendungen der Corona-Soforthilfen gesehen haben. Solche Fehlverwendungen wurden in der Praxis einfach aufgedeckt und führten dazu, dass die Überbrückungshilfen ganz oder zum Teil zurückgefordert wurden.

Es lassen sich jedoch auch zahlreiche weitere Beispiele für die Fehlverwendung von Fördermitteln im Rahmen der Corona-Hilfen bilden.


 

7.2 Was ist der wesentliche Unterschied zwischen der Rücknahme eines Verwaltungsaktes und dem Widerruf eines Verwaltungsaktes?

Für die Praxis ist es von besonderer Bedeutung, ob es sich um den Fall der Rücknahme eines rechtswidrigen, d. h. also von Anfang an unrichtigen Zuwendungsbescheides handelt, oder um den Widerruf eines Zuwendungsbescheides aufgrund späterer Auflagenverstöße. Während sich die Rücknahme eines Verwaltungsaktes nach § 48 VwVfG auf die Vergangenheit bezieht, führt der Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes nach § 49 VwVfG in der Regel nur zu Rechtswirkungen für die Zukunft.

Konkret bedeutet dies das Folgende: Kommt die Behörde zu dem Ergebnis, dass der Zuwendungsbescheid von Anfang an unrichtig war, also rechtswidrig, so wird sie in der Regel die gesamte Subvention nach der Rücknahme des Zuwendungsbescheides zurückfordern. Der Empfänger der Subvention, der sich nicht auf Vertrauensschutz berufen kann, beispielsweise, weil er den Zuwendungsbescheid durch unrichtige Angaben erwirkt hat, muss sich dann so stellen lassen, als hätte er die Zuwendung nie erhalten. Das bedeutet auch, dass er die erhaltene Zuwendung selbst dann zurückzahlen muss, wenn er sie bereits verbraucht hat. Wie oben dargestellt, kann er sich in vielen Konstellation dabei nicht auf einen Vertrauensschutz berufen.

Beim Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes treten die Rechtswirkungen dagegen für die Zukunft ein. Grundsätzlich ist der Empfänger der Zuwendung hier also schutzwürdiger: Er muss sich nicht so stellen lassen, als wäre die Zuwendung von Anfang an unwirksam gewesen, sondern muss sich nur mit Rechtsfolgen für die Zukunft abfinden. Das bedeutet insbesondere, dass er seine Zuwendung zurückgewähren muss, die er noch nicht verbraucht hat.
 

Aber Vorsicht: Wer bewusst gegen Auflagen eines Zuwendungsbescheides verstößt oder die Subvention zweckwidrig verwendet, macht sich unabhängig von den Rechtsfolgen eines Widerrufs nach § 49 VwVfG gegebenenfalls auch eines Subventionsbetrugs nach § 264 StGB strafbar. Denn anders, als es der Name glauben lässt, erfasst der Subventionsbetrug nicht nur Fälle der vorsätzlichen Täuschung des Zuwendungsgebers. Unter den Tatbestand fallen auch solche Fälle, bei denen der Zuwendungsnehmer nicht aktiv täuscht, sondern beispielsweise die Zuwendung fehlverwendet. Auch das kann einen Subventionsbetrug darstellen!


 

8. Muss die Behörde bei jedem aufgedeckten Fehler den Zuwendungsbescheid zurücknehmen oder widerrufen?

Nein. Die Behörde hat ein Ermessen. Ermessen bedeutet, dass die Behörde einen Entscheidungsspielraum hat, im Rahmen dessen sie in die eine oder andere Richtung entscheiden kann. Die Behörde kann entscheiden, von einer Rückforderung vollständig Abstand zu nehmen oder aber nur einen Teil der Subvention zurückzufordern.
 
Die Ausübung eines solchen Ermessens ist nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Das Gericht kann nur Rechtsfehler überprüfen. Es kann nicht entscheiden, ob eine andere Entscheidung zweckmäßig gewesen wäre; insoweit bleibt die Entscheidungshoheit vollständig bei der Behörde.

Auch im Rahmen des Ermessens spielt die Frage, ob der Subventionsbescheid von Anfang an rechtswidrig war oder später erst gegen eine Auflage bei dem ursprünglich rechtmäßigen Subventionsbescheid verstoßen wurde, eine große Rolle. In der Regel ist die Behörde berechtigt, beim rechtswidrigen Verwaltungsakt die Subvention in einem stärkeren Maße zurückzufordern als dies bei einem rechtmäßigen Verwaltungsakt der Fall ist, bei dem der Empfänger später leicht fahrlässig gegen Auflagen verstoßen hat. Allerdings kommt es immer auf die Umstände des Einzelfalls an: So kann der Empfänger eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes am Anfang gutgläubig gewesen sein, insbesondere, wenn er nicht wusste, dass dieser Verwaltungsakt Fehler hatte oder er schützenswert darauf vertraut hatte, die Subvention verbrauchen zu dürfen. Ein solcher Empfänger eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes wird besonders schutzwürdig sein.
 
Dagegen kann der Empfänger eines ursprünglich rechtmäßigen Verwaltungsaktes ganz bewusst gegen Förderauflagen verstoßen, was dafürspricht, dass die gesamte Subvention zurückzufordern ist. Gleichwohl wird es in der Regel so sein, dass der Empfänger eines rechtswidrigen Subventionsbescheides, der sich nach den vorstehenden Ausführungen nicht auf Vertrauensschutz berufen konnte, eher mit der vollständigen Rückforderung der Subvention rechnen muss.
 

So kommt es immer also auf die Umstände des Einzelfalls an. Gerade deswegen ist es besonders wichtig, frühzeitig bei möglichen Rückforderungen einen Rechtsanwalt einzuschalten und keine leichtfertigen Erklärungen abzugeben. Ein Rechtsanwalt kann zum Beispiel darlegen, dass eine Rückforderung eines Verwaltungsaktes insbesondere dann ermessensfehlerhaft und unverhältnismäßig ist, wenn der Empfänger der Subvention nur einen leicht fahrlässigen Fehler begangen hat und bei einer richtigen Angabe die Subvention trotzdem gewährt worden wäre. In solchen Fällen kann es dann nämlich unverhältnismäßig sein, wenn die Behörde die gesamte Subvention zurückfordert. Hier gibt es Spielraum für gute rechtsanwaltliche Darlegungen.


 
Im Rahmen der Ermessensüberprüfung ist auch die Verhältnismäßigkeit zu beachten: Das bedeutet, die Behörde muss aus Gründen eines legitimen Zwecks handeln, ihre Maßnahme muss zur Erreichung dieses Zwecks geeignet sein, sie muss erforderlich sein (es darf also kein milderes Mittel geben) und im Rahmen einer Interessenabwägung muss sie insbesondere angemessen sein. An einer solchen Angemessenheit kann es fehlen, wenn nur leicht fahrlässig falsch abgegebene Erklärungen zu einer Rückforderung der gesamten Subvention führen würden. Dies gilt vor allem dann, wenn der Antragsteller bei der richtigen Erklärung die Subvention auch in voller Höhe erhalten hätte. Ebenso können andere Aspekte der Unverhältnismäßigkeit, z.B. die drohende Insolvenz eines Unternehmens bei vollständiger Rückforderung, eine Rolle spielen.
 

Hier gilt es, mit geschickter Argumentation im Fall einer drohenden Rückforderung das Ermessen der Behörde im positiven Sinne zu beeinflussen. Gerade deswegen ist es wichtig, im Rahmen der Anhörung vor einer solchen Rückforderung besonders sorgfältige Angaben zu machen und nicht leichtfertig Dinge zu erklären, die später zulasten der Behörde gehen können. Im Zweifel gilt: Erfahrenen Berater an die Seite holen, auch wegen der möglichen Strafbarkeit nach § 264 StGB bei leichtfertigen Angaben.



9. Warum müssen staatliche Stellen überhaupt Subventionen zurückfordern?

Frustrierte Mandanten stellen diese Frage oft am Anfang einer Beratung. Sie haben einen Fehler bei der Beantragung oder in der Verwendung der Fördermittel gemacht und sehen sich dann auf einmal einer Rückforderung von Subventionen gegenüber, die gegebenenfalls sogar zu einer Existenzbedrohung für ihr Unternehmen führen könnte. Dabei hatten sie tatsächlich lautere Absichten und wollten die Subvention nicht für private Zwecke oder in anderer Weise rechtswidrig verwenden. Vielmehr waren die Bedingungen, die der Antragstellung zugrunde lagen, zu komplex, um sie alle vollständig zu verstehen (selbst die Verfasser dieses Beitrags mussten im Rahmen der Corona-Überbrückungshilfen die Formulare anfangs oft mehrfach lesen, um die Fragen zu verstehen). Oder in der späteren Hektik des Alltags kam es zu einer Fehlverwendung von Mitteln, ohne dass dahinter ein böser Wille stand. Warum muss der Staat nunmehr diese Subvention zurückfordern, dienten sie doch dazu, das Unternehmen am Leben zu erhalten? Gerade dieser Zweck wäre doch gefährdet, wenn die Unternehmen tatsächlich die Subventionen zurückzahlen müssten.
 
Bei dieser sehr weitgehenden Fragestellung sind zwei grundsätzliche Aspekte zu unterscheiden:
 

1.

Subventionen wie Überbrückungshilfen stammen aus dem Staatshaushalt. Es handelt sich, vereinfacht ausgedrückt, um Steuergelder, die dem Staat zur Erfüllung von staatlichen Zwecke anvertraut sind und daher nicht leichtfertig an Private weitergegeben werden dürfen.
 
Neben diesen allgemein staatspolitischen Grund gibt es rechtliche Grundsätze, warum der Staat zu einer Rückforderung von Subventionen verpflichtet sein kann. Der erste Grundsatz ergibt sich hier aus der Bundeshaushaltsordnung (BHO): Nach § 7 BHO sind die Bundesverwaltung und die von ihr beauftragten Dritten, die sie unterstützen, den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit verpflichtet. Insbesondere der Grundsatz der Sparsamkeit bedeutet, dass zweckwidrig verwendete Subventionen oder rechtswidrig eingeworbene Zuwendungen von staatlicher Seite zurückgefordert werden müssen. Entsprechende Regelungen gibt es in allen Bundesländern in den Haushaltsordnungen. Das bedeutet: allein auf dieser gesetzlichen Grundlage sind die staatlichen Institutionen verpflichtet, rechtswidrig erlangte oder zwar anfangs rechtmäßig eingeworbene, jedoch dann rechtswidrig verwendete Zuwendungen entsprechend zurückzufordern.
 

2.

Daneben müssen sich alle Unternehmen klarmachen, dass Subventionen wie die Corona-Hilfen staatliche Zuwendungen an Wirtschaftsteilnehmer darstellen, die gegebenenfalls geeignet sind, den Wettbewerb zwischen den Mitgliedsländern der Europäischen Union zu verfälschen. Zwar wird dies nicht für kleinere Läden in Dörfern oder in von der Grenze entfernten Städten gelten; doch gilt im Europäischen Beihilferecht ein sehr großzügiger Maßstab dahingehend, dass staatliche Zuwendungen für Unternehmen bereits dann subventionswidrig sein können, wenn sie geeignet sind, potentiell den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu verfälschen.
 
Nach Art. 107 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sind solche Subventionen grundsätzlich verboten. Die EU-Kommission hat zwar im Rahmen der Corona-Pandemie großzügige beihilferechtliche Regelungen erlassen, die dazu dienen sollten, dass die Mitgliedstaaten in der Krise ihren Unternehmen Zuwendungen zukommen lassen und damit das Überleben der Volkswirtschaft sicherstellen können. Gleichwohl bedeutet dies nicht einen Freifahrtschein: Verstoßen diese Subventionen, beispielsweise, weil sie durch rechtswidrige Angaben erlangt worden sind, gegen den Europäischen Beihilferahmen, so sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, diese Subventionen zurückzufordern.
 
Das europäische Recht ist hier sehr streng und verlangt, möglichst wirksam zur Anwendung zu kommen. Auch insoweit ist Deutschland mithin gehalten, rechtswidrig erlangte oder rechtswidrig verwendete Subventionen entsprechend mit großer Härte zurückzufordern, selbst wenn dies im Einzelfall unter moralischen Gesichtspunkten fragwürdig ist.

10. Kann die Behörde die Subvention auch nur in Teilen zurückfordern?

Ja. Eine solche Rückforderung in Teilen kommt insbesondere dann in Betracht, wenn die Behörde den Zuwendungsbescheid nur für die Zukunft widerruft, der Empfänger nicht bösgläubig war und einen Teil der Subvention bereits verbraucht hat. In solchen Fällen ist es möglich, dass die Behörde nur einen Teil der Subvention zurückfordert.
 
Gleiches kann gelten, wenn sich der Verstoß des Zuwendungsempfängers auf einen klar abgrenzbaren Teil der Subvention bezieht, sodass eine Rückforderung der gesamten Subvention unverhältnismäßig wäre. Beispiel: Ein Empfänger hat eine Corona-Überbrückungshilfe von 2 Millionen Euro erhalten. Darin enthalten ist ein Digitalisierungszuschuss von 10.000 Euro. Bei der Verwendung des Digitalisierungszuschusses begeht der Empfänger leicht fahrlässig einen Verwendungsfehler. Hier wäre es unverhältnismäßig, wenn der Zuwendungsgeber die gesamte Subvention zurückfordert, obwohl sich der Verstoß des Zuwendungsempfängers nur auf 0,5 % der Subvention bezieht und er ansonsten redlich gehandelt hat.
 

Auch insoweit ist es sinnvoll, frühzeitig einen Anwalt in eine Kommunikation mit einer Behörde einzubeziehen. Denn wenn schon nicht die Rückforderung der Subvention an sich verhindert werden kann, kann ein Anwalt dabei helfen, dass sich die Rückforderung lediglich auf einen Teil der Subvention bezieht und nicht das gesamte Unternehmen in Existenznöte bringt.


11. Wie lange kann die Behörde die Subvention zurückfordern?

Sehr lange. § 48 Abs. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz bestimmt, dass die Behörde ein Jahr lang Zeit hat, die Subvention zurückzufordern. Diese Frist läuft aber erst dann, wenn sie Kenntnis von den Tatsachen hat, welche die Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsaktes rechtfertigen. Die Vorschrift gilt über Verweise für den Fall des Widerrufs entsprechend. In der Praxis kann sich die Behörde daher viel Zeit lassen.

 

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