Deutschland lässt Online-Glücksspiele zu – wenn Technik & Recht zusammenfinden

• Am 1.7.2021 tritt der neue Glücksspielstaatsvertrag in Kraft.
• Online-Glücksspiele wie virtuelle Automatenspiele, Online-Casinos und Online-Poker sind dann in Deutschland legal möglich. Der deutsche Markt wird geöffnet.
• Anbieter brauchen für den Betrieb eine staatliche Erlaubnis. Der Betrieb unterliegt staatlicher Überwachung und komplexen rechtlichen Einschränkungen.
• Das Erlaubnisverfahren und der Betrieb erfordern, dass die Technik auf die rechtlichen Anforderungen abgestimmt ist. 

Glücksspiel ist in Deutschland ein schwieriges Thema, sowohl politisch wie moralisch. Besonders gilt dies für das Online-Glücksspiel. Bisher haben die zuständigen Bundesländer dieses faktisch verboten und damit einen für internationale Anbieter attraktiven Markt verschlossen. Das ändert sich nun: Zum 1.7.2021 tritt der neue Glücksspielstaatsvertrag in Kraft. Mit ihm werden Angebote von Online-Automatenspielen, Online-Casinos und Online-Poker möglich. Doch die Regeln sind komplex. Dabei hat diese Branche eine besondere Herausforderung: Sie muss ihre Technologie schon vor Beantragung einer Erlaubnis rechtskonform gestalten und eng mit den Aufsichtsbehörden zusammenarbeiten. Anbieter, die hier Technik und Recht von Anfang an miteinander verzahnen, haben dann trotz aller Beschränkungen eine große Chance, einen hochattraktiven Markt zu erobern – auch aus dem Ausland.

Die Branche im Wachstum

Unabhängig davon, welchen moralischen Standpunkt der Leser zum Thema Online-Glücksspiel einnimmt, ist eines sicher: Die Branche boomt international. Statista.com rechnet damit, dass allein Online-Casinos 2021 weltweit über 266 Milliarden US-Dollar umsetzen. Die Bruttospielerträge – mithin also die Einsätze der Spieler, die bei den Anbietern verbleiben – betragen nach Angaben von Statista.com rund 40 Milliarden US-Dollar. Rund die Hälfte davon soll aus den legalen Angeboten in Europa kommen. Große Anbieter setzen jährlich Milliardenbeträge um. Nach der Branchenseite Casinoonline.de ist der Online-Glücksspielmarkt in Europa in 2020 um 28% gewachsen, woran sicherlich auch die COVID-Pandemie eine Verantwortung trägt.

Die Daten zum deutschen Markt sind dabei unübersichtlich, was an dem bisherigen faktischen Verbot des Online-Glücksspiels in Deutschland liegt. Nach den Glücksspielaufsichtsbehörden der Deutschen Bundesländer habe im Jahr 2018 der erlaubte, regulierte Markt in Deutschland (einschließlich der staatlichen Lotterien) rund 11 Milliarden Euro umgesetzt. Was der Schwarzmarkt umgesetzt hat, kann nur gemutmaßt werden. Niemand weiß genau, wie viele Deutsche illegal spielen oder auf dem amerikanischen oder asiatischen Markt an Glücksspielen online teilnehmen.

Klar ist nur: Deutschland ist im Online-Glücksspiel noch ein Entwicklungsland – und bietet der legalen Branche damit viel Potential.

Die bisherigen Regeln

Die Schwierigkeit am deutschen Markt für inländische und ausländische Anbieter ergab sich aus der Rechtslage: Der noch bis zum 30.6.2021 geltende bisherige Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) war für die Glücksspielbranche ein schier unüberwindbares Hindernis. Er regelt in § 4 Abs. 4 ein grundsätzliches Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von öffentlichen Glücksspielen im Internet. Es gab lediglich eine sogenannte Experimentierklausel, wonach einzelne Bundesländer unter bestimmten engen Bedingungen die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung von Sportwetten im Internet erlauben durften. Aber das echte Online-Glücksspiel - etwa in Form von Online-Automatenspielen, Online-Casinos oder dem insbesondere in den USA beliebten Online-Poker – blieb verboten.

In Deutschland ist Glücksspiel ein schwieriges politisches Thema. Neben dem moralischen Verruf der Branche wird insbesondere das Ziel der Suchtprävention ins Feld geführt. Wer online sein Geld einsetze, ohne Kontrolle durch staatliche Akteure oder regulierte Anbieter, könne schnell alles aufs Spiel setzen. Der Spieler könne süchtig nach dem Rausch des Gewinnens werden und gleichzeitig sein gesamtes Hab und Gut verwetten. Was aber, wenn dieser Suchtgefahr durch technische Maßnahmen begegnet werden könnte? Wenn es andererseits auch eine Freiheit der Bürger gibt, jedenfalls in bestimmten Grenzen zu spielen und dem beim Menschen unzweifelhaft vorhandenen Spieltrieb, der Lust auf das Risiko, nachzugehen? Zunehmend wurde klar: Je mehr der Suchtgefahr durch technische und regulatorische Maßnahmen begegnet werden kann, desto mehr rücken auch die verfassungsrechtlich verbürgten Freiheiten der potentiellen privaten Anbieter und der Teilnehmer in den Mittelpunkt der Überlegungen. Schließlich wurde auch argumentiert, Menschen spielen ohnehin – sollte der Schwarzmarkt weiter blühen anstatt eines regulierten legalen Marktes?

Allerdings wuchs auch der Druck auf die Politik, den Markt unter strenger Regulierung und unter Nutzung des technischen Fortschritts zu öffnen. Zudem gab es schließlich Druck aus der deutschen Rechtsprechung: Der Verwaltungsgerichtshof Kassel ordnete Vorschriften des geltenden Glücksspielstaatsvertrags als verfassungswidrig ein (Beschluss vom 16.10.2015, Az. 8 B 1028/15). Der Europäische Gerichtshof ordnete bestimmte strafrechtliche Aspekte als unionsrechtswidrig ein (EuGH, Urteil v. 4.2.2016 – C-336/14 (Ince/ Deutschland)). Gerade der europarechtliche Aspekt war nicht zu unterschätzen.

Mithin: Die geltende Rechtslage war aus politischen, technologischen und rechtlichen Aspekten überholt.

Die neuen Regeln im Überblick

Der neue Staatsvertrag gilt ab dem 1.7.2021 in Deutschland, nachdem die Parlamente der Bundesländer ihm zugestimmt haben. Er öffnet nun den Markt und gibt inländischen und ausländischen Anbietern die Chance, Angebote auf dem deutschen Markt zu erbringen. Der Staatsvertrag verschreibt sich in § 1 weiterhin dem Ziel der Suchtprävention, die maßgeblich für alle Bemühungen der deutschen Bundesländer bleibt und daher auch bei der Auslegung und Anwendung des Vertrages weiterhin im Mittelpunkt stehen wird. Dabei soll durch eine staatlich regulierte und überwachte Glücksspielbranche aber der Bevölkerung in begrenztem Umfang die Möglichkeit gegeben werden, ihrem Spieltrieb nachzukommen und so den Schwarzmarkt zu bekämpfen.

Was ist Glücksspiel? Die zukünftigen schwierigen Abgrenzungsfragen

Der Begriff des Glücksspiels wird in § 3 Abs. 1 des Vertrages definiert. Ein Glücksspiel liegt vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Darunter fallen nach der Definition auch Wetten, da hier Geld auf ungewisse zukünftige Ereignisse eingesetzt wird, insbesondere bei Sportwetten. Ebenso Glücksspiele sind nach § 2 Abs. 1a des Vertrages Angebote von virtuellen Automatenspielen, Online-Casinospiele und Online-Poker-Veranstaltungen.

Während die Begriffsbestimmungen im Ausgangspunkt klar sein dürften, könnten sich in der Praxis zukünftig schwierige Abgrenzungsfragen ergeben. Viele Spiele für Mobiltelefone enthalten Glückselemente und setzen auf das "Pay2Win"-Prinzip. Während es hier häufig noch an dem "Erwerb einer Gewinnchance" fehlen wird, also der Möglichkeit, das im virtuellen Spiel Gewonnene zu Geld zu machen, könnte sich dies mit der fortschreitenden Entwicklung der Spiele ändern. Schon heute zählen beispielsweise Online-Gamer für bestimmte virtuelle Gegenstände hohe Summen. Wann beginnt ein Glücksspiel? Die Rechtsentwicklung bleibt abzuwarten.

Erlaubnispflicht für Online-Glücksspielangebote und Voraussetzungen für die Erlaubnis

Nach § 4 Abs. 1 des neuen Vertrages dürfen öffentliche Glücksspiele, damit auch solche im Internet, nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Es handelt sich um ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt – Glücksspiel bleibt verboten, es sei denn, der Staat hat es erlaubt. Genau das ist nun neu und öffnet den Markt für Anbieter.

Wichtig für Zahlungsdienstleister ist hierbei: Auch das Mitwirken an Zahlungen für unerlaubte Glücksspiele ist demnach verboten und kann schwere Rechtsfolgen haben (wie z.B. der Entzug von Erlaubnissen oder andere Maßnahmen der Behörden). Daher müssen sich Zahlungsdienstleister versichern, dass Glücksspielanbieter im Internet über eine entsprechende behördliche Erlaubnis verfügen.

Die Erlaubnis wird nur erteilt, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Allgemein bestimmt § 4 Abs. 2 des neuen Staatsvertrages, dass die Erlaubnis nicht erteilt werden darf, wenn der Anbieter des Glücksspiels den Zielen des Staatsvertrags zuwiderläuft. Das ist zunächst eine allgemein gehaltene Regel, die in der Praxis erst in Zukunft eine praktische Auslegung und Anwendung erfährt. So könnten beispielsweise Anbieter, die durch ihr Verhalten Anlass zur Sorge geben, die Spielsucht ihrer Teilnehmer zu fördern, ihre Zulassung verlieren.

Ein Wermutstropfen für die Anbieter von Online-Casinos: Die Bundesländer haben hier eine Wahlmöglichkeit, diese selbst weiter im Staatsmonopol zu betreiben, oder maximal so viele Erlaubnisse zu erteilen, wie es im jeweiligen Land Spielbanken gibt. Diese Regelung ist politischen Umständen geschuldet. Rechtlich ist sie wenig begrüßenswert: Sie schafft unterschiedliche Strukturen in Deutschland auf dem Gebiet des Online-Casinos. An einer echten Öffnung des Marktes fehlt es hier.

Die besonderen Bedingungen für Internet-Glücksspiele

Internet-Glücksspiele werden besonderen Bedingungen unterworfen. Wer eine Erlaubnis beantragt, muss zunächst nachweisen, dass er die Erlaubnis nur für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von   

• Lotterien,
• die Veranstaltung, Vermittlung und den Eigenvertrieb von Sportwetten und Pferdewetten oder
• die Veranstaltung und den Eigenvertrieb von Online-Casinospielen, virtuellen Automatenspielen und Online-Poker ersucht.

Im Übrigen sind das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Die Landesgesetzgeber haben damit nicht alle Formen des Online-Glücksspiels für den deutschen Markt geöffnet. Das Angebot muss unter eine der vorgenannten Fälle fallen.

Weiter muss der Anbieter unter anderem die Erfüllung der folgenden Bedingungen positiv nachweisen:

• Kein Zugang für Minderjährige zum Angebot durch entsprechende technische Maßnahmen (Identifizierung und Authentifizierung, "KYC");
• Kreditverbot: Keine Kredite für Spieler und keine Werbung auf der Seite für Kredite Dritter;
• Keine schnelle Wiederholung des Spiels: Technisch muss das Spiel so ausgestaltet sein, dass die Spielrunden sich nicht schnell wiederholen. Hintergrund ist, dass dies sonst aus Sicht der Bundesländer besondere Suchtanreize schaffe;
• Über dieselbe Internetdomain dürfen unterschiedliche Glücksspielformen nur angeboten werden, wenn für jede Glücksspielform ein selbstständiger und grafisch jeweils voneinander abgetrennter Bereich eingerichtet wird (Ausnahme Sport- und Pferdewetten);
• Sozialkonzept: Die Veranstalter von Online-Glücksspielen müssen ein besonderes Sozialkonzept entwickeln, um den Jugend- und Spielerschutz sicherzustellen. In den Sozialkonzepten ist darzulegen, mit welchen Maßnahmen den sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels vorgebeugt werden soll und wie diese behoben werden sollen. Manchem Leser dürfte es als eine merkwürdige Vorgehensweise des Staates erscheinen, den Anbieter einer Dienstleistung dazu zu verpflichten, sicherzustellen, dass die Nutzer diese nicht übermäßig nutzen. Dem marktwirtschaftlichen Konzept ist dies auf den ersten Blick fremd. Gleichwohl gibt es solche Verpflichtungen häufig zum Schutz der Verbraucher. So enthalten auch Zigaretten seit Jahren den bekannten drastischen Hinweis auf die Folgen des Rauchens.

Besondere Erlaubnisvoraussetzungen für Sportwetten, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele

Sportwetten, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele werden besonderen Anforderungen unterworfen. Die komplexen Regelungen können nachfolgend nur im Überblick dargestellt werden. Dazu gehören beispielsweise im Erlaubnisverfahren:

• Offenlegung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse beim Antragsteller;
• Nachweis der Zuverlässigkeit und Sachkunde: Der Anbieter und die von ihm beauftragten verantwortlichen Personen (wie Geschäftsführer) müssen nachweislich geeignet sein, die rechtlichen Verpflichtungen einzuhalten (Zuverlässigkeit) und die rechtlichen und technischen Anforderungen des Vertrages zu kennen (Sachkunde). Das wird sehr intensive Prüfungen und Nachweise in den Verwaltungsverfahren bedeuten und könnte insbesondere für ausländische Anbieter eine besondere Herausforderung darstellen;
• Offenlegung, woher die Mittel für den Betrieb des Angebots stammen, einschließlich Nachweis ihrer Rechtmäßigkeit;
• Erklärung und gegebenenfalls Nachweis, dass Veranstalter, beauftragte Personen und verbundene Unternehmen in der Vergangenheit kein verbotenes Glückspiel veranstaltet haben oder veranstalten;
• Nachweis der finanziellen und technischen Leistungsfähigkeit zum Betrieb des Online-Glückspiels in Übereinstimmung mit den rechtlichen Vorgaben;
• Transparenzanforderungen: Für die Aufsichtsbehörde muss ein transparenter Betrieb sichergestellt werden, so dass die staatliche Überwachung gewährleistet ist; dazu gehört auch, für nicht in Deutschland ansässige Anbieter, in Deutschland einen Empfangs- und Vertretungsbevollmächtigten zu benennen;
• Eigene Buchführung für die Zahlungsvorgänge aus Deutschland, einschließlich Konto in der EU und Einrichtung von Schnittstellen zur Prüfung aller Spielvorgänge in Echtzeit durch die Aufsichtsbehörde;
• Nachweis einer Sicherheitsleistung in Form einer unbefristeten selbstschuldnerischen Bankbürgschaft von mind. 5 Millionen Euro, auf Anforderung der Erlaubnisbehörde auch höher.

Auch nach Erlaubniserteilung bestehen vielfach Pflichten, die Aufsichtsbehörde regelmäßig zu informieren (vgl. § 4c des Vertrages). Das wird für die Anbieter und ihre Mitarbeiter sicherlich ein beratungsintensives Pflichtenheft sein, sowohl vor wie auch nach der Erlaubnis. Denn Rechtsverstöße gegen die Regeln des Vertrags, aber auch gegen andere Bestimmungen – wie z.B. dem Datenschutz, dem Steuerrecht oder dem Sozialversicherungsrecht - könnten dazu führen, dass nachträglich die Zuverlässigkeit entfällt. Dann wird es Verfahren zum Entzug der erteilten Erlaubnis geben. Hier gilt es also, sich umfassend auf die deutschen Anforderungen einzustellen und zu sichern, dass diese auch im "daily business" eingehalten werden.

Spielerkonto bei Online-Glücksspiel und Limitdatei

Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen im Internet müssen für jeden Spieler ein anbieterbezogenes Spielkonto einrichten. Die Ermöglichung der Spielteilnahme ohne Spielkonto ist unzulässig. Jeder Spieler darf nur ein Spielkonto bei demselben Veranstalter oder Vermittler haben. Zur Einrichtung des Spielkontos hat sich ein Spieler mit Angaben zu Vornamen, Nachnamen, Geburtsnamen, Geburtsdatum, Geburtsort und Wohnsitz beim Veranstalter oder Vermittler zu registrieren. Veranstalter und Vermittler, bei denen die Registrierung erfolgt, müssen die Richtigkeit der Angaben überprüfen. Die Überprüfung hat durch geeignete und zuverlässige Verfahren zu erfolgen. In der Erlaubnis können einzelne geeignete und zuverlässige Verfahren bestimmt werden. Hier sind mithin sichere KYC-Prozesse nötig.

Dieses Spielerkonto hat eine ganz besondere Bedeutung. An das Konto knüpfen zahlreiche weitere Pflichten der Anbieter zur Überwachung und Information. Aber vor allem: Die Spieler aus Deutschland haben nach dem Willen des Gesetzgebers ein Limit, das sie monatlich einsetzen dürfen. Dieses beträgt nach § 6c Abs. 1 monatlich max. 1.000,00 Euro. Mehr dürfen sie nicht einzahlen. Und hier kommt eine Besonderheit: Die Aufsichtsbehörde wird eine Limitdatei einrichten, an die alle Anbieter berichten und sich anschließen müssen. Sie soll sicherstellen, dass auch plattformübergreifend die Spieler das Limit nicht überschreiten. Deren Einrichtungen, Betrieb und die Übermittlung der Daten wird voraussehbar noch eine Vielzahl datenschutzrechtlicher Fragen in der Zukunft auslösen und hat auch bereits heftige Kritik aus der Branche hervorgerufen. Denn wer ins staatliche Casino gehe. Könne viel Geld verspielen. Wer dagegen Millionär ist, dürfe im Internet nicht mehr als 1.000,00 Euro monatlich ausgeben. Zu erwarten ist, dass diese Regelung noch Gegenstand von Rechtsstreitigkeiten sein wird.

Betriebspflichten

Aber auch darüber hinaus entstehen den Anbietern noch besondere Pflichten im daily business, die hier nicht alle abschließend aufgezählt werden können. Dazu gehören:

• Bei Glücksspielen im Internet verwendete Zufallsgeneratoren sind vor ihrem erstmaligen Einsatz und danach mindestens einmal im Jahr auf Kosten des Anbieters von einer von diesem unabhängigen sachverständigen Stelle, die von der zuständigen Erlaubnisbehörde zu bestimmen ist, auf ihre ordnungsgemäße Funktion zu überprüfen. Das Ergebnis ist der zuständigen Erlaubnisbehörde unverzüglich mitzuteilen.
• Es ist ein umfassendes IT-Sicherheitskonzept zu erstellen.
• Es ist zu verhindern, dass ein Spieler parallel bei mehreren Anbietern im Internet spielt. Dazu erfolgt eine technische Meldung an die Aufsichtsbehörde, dass ein Spieler "aktiv" geschaltet ist, damit ein Abgleich der Daten mit anderen Anbietern stattfinden kann.
• Veranstalter von Online-Casinospielen, Online-Poker und virtuellen Automatenspielen im Internet sowie Veranstalter und Vermittler von Sportwetten im Internet müssen auf eigene Kosten ein auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhendes, auf Algorithmen basierendes automatisiertes System zur Früherkennung von glücksspielsuchtgefährdeten Spielern und von Glücksspielsucht einsetzen.

Besondere Vorschriften für Sportwetten

Für Sportwetten gibt es weiter besondere Vorschriften, § 21 des Vertrages. Diese können hier nicht alle abschließend dargestellt werden. Interessant ist hierbei beispielsweise das Verbot, auf regelwidriges Verhalten eines Sportlers zu wetten, z.B. auf eine Rote Karte bei einem Fußballspiel. Denn das würde Manipulationen aus Sicht des Gesetzgebers Tür und Tor öffnen. Livewetten sind zulässig, wenn sie sich auf das Endergebnis beziehen. Aber auch auf das nächste Tor kann gewettet werden, allerdings nur in Sportarten wie Fußball oder Eishockey, bei denen wenig Tore fallen. Eine sehr ungewöhnliche und häufig kritisierte Regelung, weil sie damit Sportarten wie Handball außen vorlässt. Auch das wirft verfassungsrechtliche Fragen auf.

Besondere Vorschriften für virtuelle Automatenspiele

Auch virtuelle Automatenspiele erhalten in § 22a des Vertrags besondere Regelungen. Virtuelle Automatenspiele, die herkömmlich in Spielbanken veranstalteten Tischspielen mit Bankhalter, insbesondere Roulette, Black Jack oder Baccara, entsprechen, sind unzulässig. Die Regelung hat politische Hintergründe und wirft verfassungsrechtliche Bedenken einer unzulässigen Ungleichbehandlung auf.

Die Gewinnaussichten müssen zufällig sein und für jeden Spieler gleiche Chancen eröffnet werden. Die Spielregeln und der Gewinnplan müssen leicht aufrufbar sein und für den Spieler leicht verständlich beschrieben werden. Dem Spieler ist die Wahrscheinlichkeit auf den Gewinn des Höchstgewinns sowie die durchschnittliche Auszahlungsquote je einen Euro Spieleinsatz erkennbar anzuzeigen.

Spannend dabei: Die virtuellen Automaten dürfen gar nicht "automatisch" loslegen. Das heißt: Jede neue Runde muss vom Spieler bestätigt werden. Das Spiel muss dabei mindestens fünf Sekunden dauern.

Auf besondere Kritik der Branche stößt schließlich die Regelung des Höchstspieleinsatzes: Dieser beträgt lediglich 1,00 Euro. Ein höherer Einsatz ist unzulässig. Der Gesetzgeber will damit vor Sucht und Bankrott schützen. Die Branche hält dem entgegen, dadurch würden deutsche Teilnehmer von vornherein von hohen Gewinnen ausgeschlossen. Und wieder gilt: warum sollten besonders reiche Mitbürger generell auf einen so niedrigen Einsatz beschränkt sein?

Besondere Regeln für Online-Poker

Auch das Online-Poker erhält besondere Regeln (§ 22b des Vertrages). So dürfen nur menschliche Spieler gegeneinander antreten; CPU-Spieler sind ausgeschlossen. Die Zuweisung eines Spielers zu einem von mehreren virtuellen Tischen mit demselben Spielangebot hat zufällig zu erfolgen. Eine Auswahl des Tisches durch den Spieler ist unzulässig.

Zentrale Aufsichtsbehörde

Mit dem neuen Glücksspielvertrag einher geht die Errichtung einer zentralen Aufsichtsbehörde in Sachsen-Anhalt, die nach und nach den Betrieb aufnimmt. Sie erteilt auch Hinweise an die Anbieter zur technischen Umsetzung der Vorgaben des neuen Glücksspielstaatsvertrags.

Fazit und Empfehlungen

Mit dem neuen Glücksspielstaatsvertrag wird eine deutsche Glücksspiellizenz eingeführt. Sie wird das Online-Glücksspiel in Deutschland neu regulieren und umfassend regeln. Digitale Glücksspielanbieter, die mit einer Glücksspiellizenz Made in Germany werben wollen, müssen die Erfüllung höchster Sicherheits- und Seriösitätsanforderungen erbringen. Die Erfüllung der Lizenzanforderungen ist jedoch nur die Hälfte der Arbeit. Anbieter müssen sicherstellen, dass die Anforderungen durch wirksame Selbstregulierung eingehalten werden.

Dennis Hillemann berät Sie gerne bei Fragen zu Ihrer Online- Wett-, Casino-, Glücksspiel- oder eSport-Wetten-Plattform in Deutschland.