Der Koalitionsvertrag: Wie soll der Staat modernisiert werden? Übersicht und Einordnung

Der Autor Dennis Hillemann ist Partner und Fachanwalt für Verwaltungsrecht. Die Autorin Christine Charlotte Fischer ist Rechtsanwältin und spezialisiert auf verwaltungsrechtliche Themen. Gemeinsam beraten sie sowohl Ministerien wie Behörden als auch Unternehmen im öffentlichen Recht. Sie haben die Pläne zur Modernisierung des Staates im neuen Koalitionsvertrag mit Spannung erwartet und bieten mit diesem Beitrag eine erste Übersicht und Bewertung.
 

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Deutschland hat gewählt. Die neue Bundesregierung werden die Parteien SPD, Grüne und die liberale FDP bilden. Am 24.11.2021 haben die drei Regierungen um 15 Uhr ihren neuen Koalitionsvertrag vorgestellt. Was planen die neuen Regierungsparteien zum Thema Modernisierung von Staatswesen und Verwaltung? Eine Übersicht und erste Bewertung.

 

Grundsätzliches

Wie schon in dem im Oktober veröffentlichten Sondierungspapier klargestellt, will die neue Regierung den Staat und seine Verwaltung umfassend modernisieren. Ein wichtiges Thema ist dabei die Digitalisierung der Verwaltung. Deutschland wird aus Sicht der Ampelparteien nur auf der Höhe der Zeit agieren können, wenn sie den Staat selbst modernisieren. Es sei das Ziel, staatliches Handeln schneller und effektiver zu machen und besser auf künftige Krisen vorzubereiten. Deswegen soll die Digitalisierung der Verwaltung vorangebracht werden. Im Rahmen dieses Digitalisierungsschubs sollen

• das Leben für die Bürgerinnen und Bürger einfacher gemacht werden,
• die öffentlichen Räume und Netze modernisiert werden,
• die Planung, Genehmigung und Umsetzung von Vorhaben deutlich beschleunigt werden und
• die Verwaltung zum Verbündeten der Wirtschaft werden.

Dieser Digitalisierungsschub ist dringend notwendig. Insbesondere in internationalen Vergleichen, sei es nun auf globaler Ebene oder innerhalb der Europäischen Union, belegt Deutschland in der Regel bestenfalls Mittelfeldplätze. Das ist zu wenig für eine der größten Volkswirtschaften der Welt.

 

Die Modernisierung der Verwaltung

Einer der ersten und gleichzeitig wichtigsten Abschnitte des neuen Koalitionsvertrags beschäftigt sich mit der Modernisierung der Verwaltung.
Oberstes Ziel dieser Verwaltungsmodernisierung sei es, die Verwaltung agiler und digitaler zu denken. Dabei wird ein Ansatz gewählt, den viele Privatanbieter digitaler Lösungen kennen und schätzen: Die staatlichen Angebote und die digitalen Verwaltungsleistungen sollen vom Nutzer her gedacht werden, also von Bürgern oder Unternehmen, die sie in Anspruch nehmen. Das kann ein grundsätzlich anderer Ansatz als der sein, der bisher die Digitalisierung von Verwaltungsverfahren oft bestimmt hat. Im klassischen Ansatz nämlich werden die analogen Verwaltungsverfahren digital abgebildet, Schritt für Schritt. Dabei standen oft die Bedürfnisse der Verwaltung mehr im Vordergrund als die der Bürger oder Unternehmen. Vor diesem Hintergrund ist diese Aussage und der dahinter liegende Ansatz im Koalitionsvertrag begrüßenswert.
 

Projektteams

Die Ampelkoalitionen haben ein grundlegendes Problem der deutschen Verwaltung im Rahmen der Digitalisierung erkannt: Das Silodenken. Dahinter steht die Erkenntnis, dass einzelne Verwaltungsträger weder Daten noch digitale Angebote noch Schnittstellen miteinander teilen, was häufig auf der Nutzerebene der Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen für Frustration und Unverständnis sorgt. Denn sie nehmen den Staat als einheitlichen Dritten wahr und unterscheiden nicht zwischen Landes- und Bundesbehörden in ihrem Anspruchsdenken.
Die Ampelkoalition erhebt daher an die Verwaltung den Anspruch, agiler und digitaler zu werden und dabei auf interdisziplinäre Lösungen zu setzen. Spannend dürfte hierbei das Ziel der neuen Regierung werden, das Silodenken mit agilen Projektteams zu überwinden und neue Innovationseinheiten mit neuen Kompetenzen zu schaffen. Das dürfte sowohl die Änderung von Gesetzen bedeuten, wie auch die Frage, ob verfassungsrechtliche Fragen aufkommen, insbesondere die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.
 

Planungs- und Genehmigungsverfahren – Tempo, Tempo, Tempo

Ein zentrales Anliegen der Modernisierung des Staates ist der neuen Regierung die Beschleunigung von Verwaltungs-, Planungs- und Genehmigungsverfahren. Die Autoren dieses Beitrages kennen das Thema nur zu gut, da sie zum einen die öffentliche Hand selbst beraten, zum anderen aber auch Unternehmen in Verwaltungsverfahren begleiten. Das deutsche Verwaltungsrecht ist komplex und umfangreiche interne Abstimmungen hemmen eine schnelle Erledigung der Verfahren. Wie will die neue Regierung dies ändern?
Die Kernantwort lautet: Schnell und ambitioniert. Bereits in 2022 will die neue Regierung alle notwendigen Entscheidungen treffen und auch durchsetzen, um private wie staatliche Investitionen schnell, effizient und zielsicher umsetzen zu können. Die Verfahrensdauer soll halbiert werden.

Wie kann das gelingen? Die Kernpunkte:

• Digitalisierung der Planungsverfahren: Die neue Bundesregierung will die Digitalisierung von Planungs- und Genehmigungsprozessen priorisieren. Das bedeutet: Mehr Technik, mehr Personal, mehr Wissen. Das digitale Portal für Umweltdaten soll zu einem öffentlich nutzbaren zentralen Archiv für Kartierungs‐  und Artendaten ausgebaut werden.
• Beschleunigung und Straffung der Bürgerbeteiligung: Um Verwaltungsverfahren zu beschleunigen, will die neue Regierung eine frühestmögliche und intensive Öffentlichkeitsbeteiligung einführen. Diese wird mit einer Mitwirkungspflicht für die anerkannten Naturschutzverbände und für die betroffene Öffentlichkeit kombiniert. Die Regierung will eine wirksame und unionsrechtlich zulässige Form der materiellen Präklusion einführen. Das wird aus Sicht der Autoren erhebliche Änderungen an geltenden Gesetzen bedeuten, die wegen des Jahresziels schon in 2022 abgewickelt werden müssen. Wir sind persönlich skeptisch, ob das gelingen wird, begrüßen aber die Idee. Spannend wird die Frage der Mitwirkungspflicht für Naturverbände und Unternehmen – wie wird diese rechtlich ausgestaltet und insbesondere unions- und grundrechtskonform gestaltet? Wir erwarten hier letztlich sowohl Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs wie des Bundesverfassungsgerichts zu der Zulässigkeit solcher Mitwirkungspflichten. Aber grundsätzlich spricht nichts gegen sie – sie sind schon heute in einigen Gesetzen normiert. Menschen, Verbände und Unternehmen sind in einer Gesellschaft tätig und müssen sich daher bestimmten Spielregeln unterwerfen, zu denen auch Mitwirkungspflichten gehören können.  
• Interne Fristen: In der Praxis zermürben viele Behörden die Abstimmungen mit anderen öffentlichen Stellen. Rückmeldungen dauern oft sehr lange. Die neue Regierung will dem mit verwaltungsinternen Fristen begegnen – und Genehmigungsfiktionen. Heißt: Meldet sich eine andere Behörde nicht innerhalb der gesetzten Frist, gilt ihre Zustimmung als erteilt. Das ist eine sinnvolle Maßnahme, wird aber die oft viel zu dünn besetzte öffentliche Verwaltung vor große Herausforderungen stellen.
• Legalplanung: Anstelle besonders langwieriger Verwaltungsverfahren will die neue Bundesregierung die Möglichkeit der Legalplanung schaffen. Das bedeutet: Bei besonders wichtigen Vorhaben erfolgt die Planung per Gesetz. Das geht deutlich schneller und verringert auch massiv die Rechtsschutzmöglichkeiten und damit die Verhinderungsmöglichkeiten für eine Planung. Spannend bleibt, wie insbesondere die Naturschutzverbände auf diese Ideen reagieren werden, denn sie werden in Gesetzgebungsverfahren an Einflussmöglichkeiten verlieren.
• Vereinfachung von Verwaltungsverfahren: Alle staatlichen Stellen sollen  Verwaltungsverfahren so vereinfachen und verbessern, dass gerichtliche Auseinandersetzungen möglichst vermieden werden. Das hört sich gut an, allerdings gibt es kaum Konkretes, wie das erreicht werden soll.
• Erhöhung der personellen Ressourcen: In den Behörden sollen die notwendigen personellen und technischen Ressourcen erhöht werden. Die Autoren dieses Beitrags begrüßen diese Idee zwar, sind aber bei der Umsetzung skeptisch. Wo soll das Personal herkommen? Schon jetzt herrscht in der Wirtschaft Fachkräftemangel.
• Beschleunigungsagenturen: Innerhalb der öffentlichen Hand soll ein neues Denken herrschen. Schon heute gibt es in vielen Behörden Einheiten, die Bürger und Unternehmen beraten sollen. Der Koalitionsvertrag spricht hier von "Inhouse-Beratungskapazitäten". Diese sollen zu sogenannten "Beschleunigungsagenturen" umgebaut werden. Hier gilt aus Sicht der Autoren: Ein guter Plan, aber damit er gelingt, bedarf es in der Tat der Digitalisierung und auch des Angebotes von Weiterbildungen für die Mitarbeitenden, damit sie diesen Erwartungen gerecht werden können.
• Stärkung des Bundesverwaltungsgerichts: Am Bundesverwaltungsgericht sollen zusätzliche Senate geschaffen werden. Das ist sinnvoll, da große Planungsverfahren in der Regel Streitigkeiten auslösen, die vor dem Bundesverwaltungsgericht landen und dort oft jahrelang dauern. Die Elbvertiefung war hierfür ein Beispiel.
• Änderung des Verwaltungsprozesses: Für Praktiker wie uns ist von besonderer Bedeutung, dass die Ampel die Verwaltungsgerichtsverfahren beschleunigen will. Denn sie will erstmals einen "frühen ersten Termin", wie er im Zivil- und arbeitsgerichtlichen Verfahren üblich ist, einführen. Heute dauern verwaltungsgerichtliche Verfahren oft Jahre, bis es zu einem Termin kommt. Allerdings sind wir skeptisch, ob sich dadurch tatsächlich viel ändern wird: Denn das Verwaltungsgericht muss anders als das Zivilgericht den Sachverhalt von Amts wegen aufklären. Das dauert, und daran wird auch ein früher erster Termin nichts ändern. Besser wäre aus unserer Sicht, die Zahl der Verwaltungsrichter massiv zu erhöhen und die digitale Infrastruktur der Verwaltungsgerichte weiter zu verbessern.
• Artenschutz und Erneuerbare Energien: Für das Ziel die Planung von Infrastrukturprojekten, insbesondere den Ausbau der Erneuerbaren Energien drastisch zu beschleunigen, will die Regierung das Verhältnis von Klimaschutz und Artenschutz klären. Zur Erreichung der Klimaziele liegt die Errichtung von Anlagen zur Erzeugung oder zum Transport von Strom aus Erneuerbaren Energien sowie der Ausbau elektrifizierter Bahntrassen im öffentlichen Interesse und dient der öffentlichen Sicherheit. Dies will die neue Regierung gesetzlich regeln – und damit offenkundig den Ausbau der Erneuerbaren Energien beschleunigen.

Diese Ideen sind in großem Umfang begrüßenswert. Aber sie werden gesetzlicher Umsetzungen ebenso bedürfen wie den Ausbau von Personal und Technik, damit sie Wirklichkeit werden. Wird das wirklich so schnell gelingen? Die Autoren wissen es nicht, sind aber gespannt.
 

Neue Führungskultur

An die Leitungen der Ministerien, der Behörden und der Öffentlichen Unternehmen stellt die neue Regierung ebenfalls neue Anforderungen: Diese sollen eine moderne Führungs- und Verantwortungskultur voranreiben und letztlich digital denken.
Zudem sollen Eigeninitiative und Mut der im öffentlichen Dienst Tätigen besonders wertgeschätzt werden. Das ist eine sehr gute Formulierung aus Sicht der Autoren: Zu häufig haben sie auch erlebt, dass innovative Ideen in Ministerien und Behörden an einer Kultur der Angst scheitern. Oftmals gilt bisher: Bloß keinen Fehler machen und lieber bekannten Wegen folgen. Zwar darf es im öffentlichen Dienst schon wegen der Bindung an die Grundrechte kein rechtsfreies Herumprobieren und Austesten in der Praxis geben, wie wir es in der Digitalwirtschaft insbesondere von einigen internationalen Unternehmen kennen. Aber es muss intern die Möglichkeit geben, innovative Ansätze zur verfolgen und diesbezügliche Ideen auch entsprechend zu äußern.
Damit sich das Ziel der Digitalisierung in den Köpfen festsetzt, soll diese auch zu einem Kernbestand der Ausbildung im Öffentlichen Dienst werden.
Zu dem neuen Personalkonzept soll auch ein einfacherer Austausch bzw. eine Rotation zwischen Behörden beitragen. Diese Möglichkeiten will die Ampel vereinfachen.
 

Gesetzgebungsverfahren

In der letzten Periode zogen sich Gesetzgebungsverfahren zum Teil quälend langsam hin und ihr Stand war intransparent. Das will die Ampel verbessern:

• Es soll ein Zentrum für Legistik errichtet werden, um Gesetzgebungsverfahren zu verbessern.
• Daneben soll ein digitales Gesetzgebungsportal errichtet werden, über das einsehbar ist, in welcher Phase sich Gesetzgebungsverfahren befinden.
• Zudem soll über dieses Portal die Eingabe öffentlicher Stellungnahmen möglich sein.
• Es sollen Bürgerräte errichtet werden, die die Arbeit des Parlaments begleiten. Es bleibt abzuwarten, wie dies mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie vereinbar ist.
• Gesetze sollen dabei auch einem Digitalisierungscheck unterworfen werden. Was das genau bedeuten wird, muss sich erst noch zeigen.

Die Verbesserung von den langen und komplexen Gesetzgebungsverfahren hat schon manche Koalition versprochen. Es bleibt abzuwarten, wie die Umsetzung in der Praxis erfolgt. Denn das Grundgesetz gibt hier einen Rahmen vor, zudem sind europäische Belange zu berücksichtigen.
 

Transparenz

Wie fast jede Koalition der letzten Jahrzehnte verspricht auch die neue Koalition uns das Prinzip des offenen Regierungshandelns. Hierzu soll gehören:

• Bundestransparenzgesetz: Die Informationsfreiheitsgesetze will die Regierung zu einem Bundestransparenzgesetz weiterentwickeln.  Die Autoren dieses Beitrags arbeiten sehr viel in diesem Bereich und begrüßen den Ansatz. Denn derzeit gibt es eine Vielzahl von Regeln, die nebeneinander bestehen und die Rechtspraxis unnötig kompliziert machen. Zudem gibt es Entwicklungen in der Rechtsprechung und Erfahrungen in der Praxis, die es sinnvoll machen, die Informationsfreiheitsgesetze in Teilen anzupassen.
• Nachschärfung des bisher zahnlosen Lobbyregistergesetzes
• Fußabdruck bei Gesetzesentwürfen: Es soll offengelegt werden, welche Dritte auf das Gesetzesvorhaben Einfluss hatten; rechtlich allerdings wird Art. 38 Grundgesetz und das Prinzip des freien Mandats zu berücksichtigen sein.
• Die Regierung will die Nationalen Aktionspläne im Rahmen der Open‐Government‐227 Partnership (OGP) Deutschlands umsetzen und weiterentwickeln.
• Verschiedene Spenden- und Sponsorenregeln für Zuwendungen an Parteien sollen nachhaltig verschärft werden. Dies ist auch eine Folge der "Maskenaffären".

Insgesamt erscheinen die Vorhaben sinnvoll, um auf die Entwicklungen der letzten Jahre und den Vorwurf der rechtswidrigen Beeinflussung des Parlaments durch Lobbyisten zu begegnen. Die Umsetzung in der Praxis, insbesondere deren Geschwindigkeit, bleibt abzuwarten.
 

Digitale Innovationen und digitale Infrastruktur

Die neue Regierung ist der Ansicht: Deutschland braucht einen umfassenden digitalen Aufbruch. Es soll dazu auf Bundesebene ein neues zusätzliches Digitalbudget geschaffen werden, um Gesetze einem Digitalisierungscheck zu unterziehen. Damit gibt es also kein Digitalministerium, aber immerhin abgeschwächt das Digitalbudget.
 

Digitale Verwaltung

Dazu soll die Verwaltung noch nachhaltig digitalisiert werden. Hierzu gehören:

• Das Onlinezugangsgesetz (OZG) soll weiterentwickelt werden. Das ist dringend notwendig: Denn nach diesem Gesetz sollen eigentlich viele Verwaltungsleistungen bis Ende 2022 digitalisiert sein. Ein Ziel, das klar verfehlt wird. Gut, wenn die neue Regierung hier auf das Tempo drückt. Dazu gehört auch das wichtige Ziel der Standardisierung.
• Kommunen sollen in der Digitalisierung durch den Bund gefördert werden.
• Identitätsmanagement: Ein ganz wichtiges Thema. Bürger und Unternehmen brauchen dem Staat gegenüber nicht 85 verschiedene Anmeldedaten bzw. digitale Identitäten, je nachdem, ob es sich um Bundes-, Landes- oder kommunale Behörden handelt.  Es soll vielmehr ein allgemein anwendbares Identitätsmanagement geben.
• Für öffentliche IT‐Projekte will die Regierung offene Standards festsetzen.
• Entwicklungsaufträge werden in der Regel als Open Source beauftragt, die entsprechende Software wird grundsätzlich öffentlich gemacht.
• Cloud: Auf Basis einer Multi‐Cloud Strategie und offener Schnittstellen sowie strenger Sicherheits‐  und Transparenzvorgaben will die Regierung eine Cloud der öffentlichen Verwaltung aufbauen.

 

Digitale Infrastruktur

Digitalisierung funktioniert nur mit einer guten Infrastruktur. Daher will die Ampelregierung das folgende umsetzen:

• Glasfaser: Flächendeckend soll die Versorgung mit Glasfaser sichergestellt werden – ebenso wie mit dem neuesten Mobilfunkstandard.
• Die Infrastruktur soll durch schnellere Genehmigungsverfahren erreicht werden (siehe dazu den gesonderten Abschnitt).

 

Digitale Bürgerrechte und IT‐Sicherheit

In diesen Bereichen will die neue Regierung u.a. das Folgende erreichen:

• Die Regierung führt ein Recht auf Verschlüsselung, ein wirksames Schwachstellenmanagement, mit dem Ziel Sicherheitslücken zu schließen, und die Vorgaben „security‐by‐design/default“ ein. Das wird starke Auswirkungen auf die IT-Sicherheit insbesondere in der öffentlichen Verwaltung haben. Auch der Staat muss verpflichtend die Möglichkeit echter verschlüsselter Kommunikation anbieten.  Was bedeutet das beispielsweise für die E-Mail-Kommunikation mit Behörden durch Bürger, die in der Regel keine besondere Verschlüsselungstechnologie nutzen? Es bleibt spannend, wie hier die Umsetzung erfolgt.
• Hersteller haften für Schäden, die fahrlässig durch IT‐Sicherheitslücken in ihren Produkten verursacht werden. Das wird eine neue Form des Produktsicherheitsrechts schaffen.
• Die Cybersicherheitsstrategie und das IT‐Sicherheitsrecht werden weiterentwickelt.
• Digitale Souveränität: Die neue Regierung will für Bürgerinnen und Bürger ein Recht auf digitale Souveränität schaffen. Das soll das Recht auf Interoperabilität und Portabilität umfassen sowie das Setzen auf offene Standards, Open Source und europäische Ökosysteme, etwa bei 5G oder KI.
• Die neue Regierung will einen strukturellen Umbau der IT‐Sicherheitsarchitektur einleiten, sie will das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) unabhängiger aufstellen und es als zentrale Stelle im Bereich IT‐Sicherheit ausbauen.

 

Nutzung von Daten und Datenrecht

Interessant: Die neue Regierung strebt einen besseren Zugang zu Daten an, insbesondere um Start‐ups sowie KMU neue innovative Geschäftsmodelle und soziale Innovationen in der Digitalisierung zu ermöglichen. Ein Dateninstitut soll Datenverfügbarkeit und ‐standardisierung vorantreiben, Datentreuhändermodelle und Lizenzen etablieren. Diese Ebene betrifft den Zugang zu staatlichen Daten, die für viele – insbesondere junge – Unternehmen notwendig ist, um mit den Big Playern, insbesondere aus den USA, zu konkurrieren.
Aber auch die öffentliche Hand soll im Datenzugriff gestärkt werden: Zu fairen und wettbewerbskonformen Bedingungen soll der Zugang zu Daten von Unternehmen möglich werden, insbesondere sofern dies zur Erbringung von Aufgaben der Daseinsvorsorge notwendig ist. Auch dafür soll ein neues Datengesetz geschaffen werden.
 

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Das sind natürlich nicht alle Punkte, die das Staatswesen in dem neuen Koalitionsvertrag betreffen. Aber sie sind aus Sicht der Verfasser sehr eindringliche Punkte, die für eine Modernisierung des Staates stehen. Ob dies gelingen wird, haben wir an einzelnen Punkten mit Skepsis unterlegt; aber wir sind optimistisch, dass sich für Verwaltung, Unternehmen und Bürgerinnen und Bürger auch viele positive Impulse für das Staatswesen ergeben.
 

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